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Il diritto di accesso ai documenti
amministrativi costituisce un principio generale
dell’ordinamento giuridico il quale si colloca in un
sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di
celerità ed efficienza dell’azione amministrativa con i
principi di partecipazione e di concreta conoscibilità
della funzione pubblica da parte dell’amministrato
basato sul riconoscimento del principio di pubblicità
dei documenti amministrativi.
La necessaria sussistenza di un
interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente
ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al
documento al quale è chiesto di accedere, non significa
che l’accesso ai documenti amministrativi sia stato
configurato dal legislatore con carattere meramente
strumentale rispetto alla difesa in giudizio della
situazione sottostante; esso assume invece una valenza
autonoma, non dipendente dalla sorte del processo
principale, ma anche dall’eventuale infondatezza o
inammissibilità della domanda giudiziale che il
richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione,
potrebbe proporre.
Ed invero, il diritto di accesso ai
documenti amministrativi, introdotto dalla legge 7
agosto 1990 n. 241, a norma dell’art. 22, co. 2 della
stessa legge (come sostituito dall’art. 15 della legge
11 febbraio 2005 n. 15) costituisce un principio
generale dell’ordinamento giuridico, il quale si colloca
in un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze
di celerità ed efficienza dell’azione amministrativa con
i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità
della funzione pubblica da parte dell’amministrato,
basato sul riconoscimento del principio di pubblicità
dei documenti amministrativi.
In quest’ottica, il “collegamento”
tra l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto
che richiede l’accesso e la documentazione oggetto della
relativa istanza, di cui al cit. art. 22, co. 1, lett.
b),
non può che essere inteso in senso
ampio, posto che la documentazione richiesta deve
essere, genericamente, mezzo utile per la difesa
dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento
di prova diretta della lesione di tale interesse
N. 00116/2012
REG.PROV.COLL.
N. 07383/2011
REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione
Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro
generale 7383 del 2011, proposto da***
contro***
nei confronti di***
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CALABRIA
- CATANZARO :SEZIONE II n. 00956/2011, resa tra le
parti, concernente DINIEGO ACCESSO AI DOCUMENTI.
Visti il ricorso in appello e i
relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in
giudizio di Azienda Ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di
Catanzaro e di Florenza Russo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio
del giorno 2 dicembre 2011 il Cons. Angelica Dell'Utri e
uditi per le parti gli avvocati Gidaro Giuseppe, Gigli
su delega di Scoca, Genovese e Carbone;
Ritenuto e considerato in fatto e
diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con istanza in data 11 gennaio 2011
il dott. Carmelo Tumino, dirigente medico di I livello
presso il reparto di dermatologia dell’Azienda
ospedaliera “Pugliese-Ciaccio” di Catanzaro, ha chiesto
di accedere al decreto di nomina dell’avv. Florenza
Russso a dirigente dell’ufficio legale di quell’Azienda
ed al relativo contratto, nonché, in caso di concorso,
di tutti i rispettivi atti (bando, atto di nomina della
commissione esaminatrice, linee guida e verbali,
graduatoria, atto di nomina della vincitrice). All’uopo
ha premesso di aver in corso due giudizi davanti al
Tribunale civile di Catanzaro al fine di conseguire
dalla stessa Azienda l’uno il rimborso di € 20.400,00
per spese legali occorsegli in un giudizio civile
instaurato dagli eredi di una paziente deceduta, l’altro
l’integrale rimborso delle analoghe spese sostenute nel
procedimento penale avviato a seguito di denuncia sporta
dai medesimi eredi; che in entrambi i giudizi l’Ente si
costituiva in giudizio tramite l’avv. Florenza Russo, la
quale nel primo proponeva anche domanda riconvenzionale
nonché redigeva un parere sottoscrivendolo nella qualità
di “Dirigente” dell’ufficio legale aziendale; che
avrebbe appreso informalmente che l’incarico
dirigenziale all’avv. Russo sarebbe stato conferito
senza espletamento di concorso; che l’eventuale
illegittimità dell’incarico, con consequenziale
annullamento o revoca dello stesso, determinerebbe
l’inefficacia del mandato e degli atti giudiziali posti
in essere dal legale; che pertanto egli è titolare di
interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente
ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai
documenti di cui si chiede di accedere.
Con nota datata 3 febbraio 2011
l’Azienda, ricordato il concetto di “interesse”
richiesto dalla normativa in materia, ha negato
l’accesso non ravvisando “alcun interesse meritevole di
accoglimento, finalizzato a prendere visione o estrarre
copia degli atti richiesti”; ciò in quanto “la richiesta
e la ragione recata nella stessa come ‘motivazione’,
adducendo quale interesse la domanda riconvenzionale
presentata dall’AOPC nei confronti della S.V. per altro
procedimento, contrasta con l’interesse di questa
Azienda, poiché l’atto de quo, costituisce strategia
difensiva di parte”.
Tale nota è stata impugnata dal
dott. Tumino con ricorso davanti al TAR per la Calabria,
che lo ha respinto con sentenza 6 luglio 2011 n. 956,
rilevando l’assenza in capo al dott. Tumino di
titolarità di una posizione soggettiva meritevole di
tutela in ordine alla conoscenza degli atti inerenti
l’assunzione della dott.ssa Russo, posto che non è
personalmente interessato alla rispettiva procedura né
l’instaurato contenzioso lo legittima al riguardo.
Di qui l’appello in epigrafe, col
quale il dott. Tumino deduce laconicità ed insufficienza
di motivazione della sentenza appellata, riproponendo i
motivi formulati in primo grado ed insistendo, tra
l’altro, sulla sussistenza del collegamento tra la
propria posizione e la documentazione oggetto della
richiesta, la cui mancata conoscenza gli impedirebbe di
esercitare il proprio diritto di agire giudizialmente e
al contempo di meglio difendersi nei giudizi civili già
incardinati; d’altra parte la stessa Azienda,
nell’affermare un conflitto di interessi circa la
domanda riconvenzionale, ha implicitamente ammesso la
presenza di un interesse apprezzabile dell’istante,
seppure in contrasto col proprio. Si è altresì doluto
della condanna al pagamento delle spese di primo grado.
L’Azienda e l’avv. Russo si sono
costituite in giudizio e, eccepita l’inammissibiltà
dell’appello sia in quanto privo di censure precise e
sostanziali alla sentenza di primo grado, sia per
carenza di interesse, ne hanno sostenuto comunque
l’infondatezza nel merito, nonché la pretestuosità e
temerarietà ai sensi degli artt. 96 cod. proc. civ. e
26, co. 2, cod. proc. amm..
In data 22 novembre 2011 il dott.
Tumino ha prodotto “atto di costituzione di ulteriore
difensore e memoria difensiva”. All’odierna udienza
camerale il difensore dell’avv. Russo ne ha eccepito la
tardività.
Ciò posto, va in primo luogo
respinta l’eccezione di inammissibilità per genericità
dell’appello in esame giacché l’appellante non è
limitato a riproporre le doglianze avanzate in primo
grado, ma ha diffusamente criticato le argomentazione
esposte in sentenza. Quanto all’eccezione di carenza di
interesse, essa si basa su considerazioni che attengono
al merito piuttosto che al rito.
E nel merito l’appello è invece
fondato.
Secondo principi pacificamente
accolti dalla giurisprudenza amministrativa, la
necessaria sussistenza di un interesse diretto, concreto
ed attuale, corrispondente ad una situazione
giuridicamente tutelata e collegata al documento al
quale è chiesto di accedere, non significa che l’accesso
sia stato configurato dal legislatore con carattere
meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio
della situazione sottostante; esso assume invece una
valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del
processo principale, ma anche dall’eventuale
infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale
che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in
questione, potrebbe proporre (cfr. tra le più recenti,
Cons. St., Sez. V, 23 febbraio 2010 n. 1067).
Ed invero, il diritto di accesso ai
documenti amministrativi, introdotto dalla legge 7
agosto 1990 n. 241, a norma dell’art. 22, co. 2 della
stessa legge (come sostituito dall’art. 15 della legge
11 febbraio 2005 n. 15) costituisce un principio
generale dell’ordinamento giuridico, il quale si colloca
in un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze
di celerità ed efficienza dell’azione amministrativa con
i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità
della funzione pubblica da parte dell’amministrato,
basato sul riconoscimento del principio di pubblicità
dei documenti amministrativi. In quest’ottica, il
“collegamento” tra l’interesse giuridicamente rilevante
del soggetto che richiede l’accesso e la documentazione
oggetto della relativa istanza, di cui al cit. art. 22,
co. 1, lett. b), non può che essere inteso in senso
ampio, posto che la documentazione richiesta deve
essere, genericamente, mezzo utile per la difesa
dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento
di prova diretta della lesione di tale interesse (cfr.
Cons. Stato, Sez. V, 25 maggio 2010 n. 3309, 10 gennaio
2007 n. 55 e 7 settembre 2004 n. 5873).
Nella specie, non v’è dubbio che il
dott. Tumino debba ritenersi legittimato all’accesso in
quanto titolare di una posizione giuridicamente
rilevante e di interesse fondato su tale posizione,
qualificato dalla pendenza degli indicati processi
civili in cui va individuato il necessario nesso di
strumentalità.
Né evidentemente i documenti di cui
trattasi attengono a “strategie difensive” dell’Azienda,
per cui potrebbero ritenersi sottratti all’accesso a
salvaguardia appunto della strategia processuale e del
segreto professionale. Neppure rileva che l’attuale
appellante non potrebbe mai impugnare la nomina della
controinteressata, non potendo aspirare a ricoprire
l’incarico di dirigente dell’ufficio legale e stante il
decorso dei termini di impugnativa, oppure che, ove in
ipotesi la nomina fosse realmente illegittima, ciò non
inficerebbe la difesa nei giudizi pendenti poiché il
mandato sarebbe ugualmente valido, ovvero ancora che
comunque il mandato sia stato conferito congiuntamente e
disgiuntamente anche ad altro difensore. Tanto perché
tali argomentazioni attengono all’eventuale
inammissibilità o infondatezza delle domande giudiziali
che il dott. Tumino potrebbe proporre sulla scorta dei
documenti richiesti; inammissibilità o infondatezza la
cui incidenza sul diritto di accesso è da escludersi per
le ragioni indicate innanzi e perché il relativo
apprezzamento spetta al giudice in ipotesi investito
delle dette questioni.
Inoltre, stanti la sussistenza del
predetto nesso di strumentalità, nonché la puntuale
limitazione del chiesto accesso mediante indicazione dei
contenuti dei documenti che ne formano oggetto e del
procedimento in cui si collocano, la richiesta di cui si
controverte non può essere considerata per come
emulativa e diretta al controllo generalizzato
dell’attività amministrativa, nel qual caso l’accesso
sarebbe precluso.
Infine, neanche possono essere
opposte all’interessato ragioni di riservatezza, in
quanto gli atti in parola, per un verso, come già
sottolineato non incidono sul segreto professionale; e,
per altro verso, pur riguardando la sfera personale
dell’avv. Russo, non possono comunque essere negati dal
momento che la tutela della riservatezza dei terzi è
destinata a recedere a norma dell’art. 24, co. 7, della
legge n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. nel caso, qui
ricorrente, in cui i documenti siano necessari – nel
senso sopra precisato – per curare o difendere gli
interessi giuridici del richiedente.
In conclusione, in accoglimento
dell’appello la sentenza appellata va riformata nel
senso dell’accoglimento del ricorso di primo grado, con
conseguente annullamento del diniego di cui alla nota 3
febbraio 2011 dell’Azienda ospedaliera
“Pugliese-Ciaccio” ed ordine alla medesima Azienda di
esibire gli atti di cui all’istanza del dott. Tumino in
data in data 11 gennaio 2011.
Tuttavia, la peculiarità della
vicenda consiglia la compensazione tra le parti delle
spese di entrambi i gradi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,
accoglie l’appello e, per l'effetto, in riforma della
sentenza appellata, annulla l’impugnato diniego di
accesso ed ordina all’Azienda ospedaliera
“Pugliese-Ciaccio” di esibire gli atti richiesti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 2 dicembre 2011 con l'intervento
dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Lanfranco Balucani, Consigliere
Marco Lipari, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere,
Estensore
Hadrian Simonetti, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/01/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3,
cod. proc. amm.) |