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Diritto e processo.com-Giuseppe
Dirodi
(Estratto da Diritto e Processo
formazione n. 11/2011)
QUAESTIO IURIS
La pronuncia in commento affronta
il tema relativo alla competenza territoriale nel caso
di impugnazione di circolari aventi rilevanza esterna.
Tuttavia, al fine di meglio
analizzare la questione, è opportuno porre una premessa
in merito alle tipologie, nonché alla natura giuridica,
di simili atti.
In proposito, le ricostruzioni
offerte da dottrina e giurisprudenza sono essenzialmente
due:
- da un lato, si ritiene
che le circolari siano unicamente mezzi volti a
comunicare atti;
- dall’altro, non manca
chi ritiene che esse rientrino nell’ambito degli atti
amministrativi: si tratta, in particolare, di atti
interni alla p.a. e volti a regolare la vita della
struttura amministrativa, nella sua organizzazione.
Peraltro, non tutte le circolari
hanno mera efficacia interna all’amministrazione.
Esistono, infatti, ipotesi di circolari dirette ad
esplicare effetti all’esterno dell’apparato di
riferimento.
Si tratta, più nel dettaglio, di
quegli atti noti come circolari (nella forma) -
regolamento (nella sostanza).
Una ipotesi di simile ultima
tipologia di atti è da rinvenire nel caso in esame, per
il quale i Giudici parlano di circolari che “hanno una
indubbia rilevanza esterna. Non sono espressione infatti
di una mera attività interpretativa, in quanto tale
suscettibile di “disapplicazione” da parte –
teoricamente – degli organi periferici e del giudice, ma
incidono negativamente – secondo la prospettazione sia
pure ipotetica della parte – sulla legittimità dell’atto
individuale”.
Tale circostanza si riflette sul
regime impugnatorio degli atti in oggetto. Ed infatti,
ad avviso del Consiglio di Stato, “le circolari in
questione siano senz’altro impugnabili congiuntamente
all’atto applicativo”.
Tanto premesso, va dunque
analizzata la questione relativa alla competenza
territoriale nel caso di circolari, adottate da organi
centrali ed aventi efficacia non territorialmente
limitata, impugnate unitamente ad atti che – al
contrario – producono effetti solo in un ristretto
ambito territoriale.
A tal proposito, l’Adunanza
Plenaria non ha dubbi nel ritenere che “nel caso di
specie si rende applicabile il disposto dell’art. 13,
comma 3, del d.lgs. n. 104 del 2010, ai sensi del quale,
quando siano impugnati siffatti provvedimenti unitamente
ad atti destinati ad avere efficacia in un determinato
ambito territoriale, il ricorso resta in ogni caso
attratto nella competenza del TAR per il Lazio (cfr., in
termini, A.P. n. 6 cit.).
E’ stato, invero, da tempo chiarito
in giurisprudenza che la competenza del TAR con sede in
Roma in relazione ad atti di autorità centrali attrae,
per connessione, anche gli atti applicativi emessi da
organi o enti periferici (Cons. Stato, IV Sez., n.
1957/99; n. 429/99; n. 1011/08 ).
E’ stato, altresì, chiarito come a
tal fine non rilevi la maggiore o minore importanza che
l’impugnazione dell’atto dell’autorità centrale assume
nell’economia generale del ricorso, trattandosi di
questione che, attenendo al merito, non può essere
delibata in sede di regolamento di competenza (cfr.
decc. citt.; Cons. Stato, IV Sez., n. 683/02; n.
6961/09)”.
La SOLUSIONE di Consiglio di Stato,
Ad. Plen., 14 novembre 2011, n. 19
Per Consiglio di Stato, Ad. Plen.,
14 novembre 2011, n. 19 “nel caso di specie si rende
applicabile il disposto dell’art. 13, comma 3, del
d.lgs. n. 104 del 2010, ai sensi del quale, quando siano
impugnati siffatti provvedimenti unitamente ad atti
destinati ad avere efficacia in un determinato ambito
territoriale, il ricorso resta in ogni caso attratto
nella competenza del TAR per il Lazio (cfr., in termini,
A.P. n. 6 cit.).
E’ stato, invero, da tempo chiarito
in giurisprudenza che la competenza del TAR con sede in
Roma in relazione ad atti di autorità centrali attrae,
per connessione, anche gli atti applicativi emessi da
organi o enti periferici (Cons. Stato, IV Sez., n.
1957/99; n. 429/99; n. 1011/08 ).
E’ stato, altresì, chiarito come a
tal fine non rilevi la maggiore o minore importanza che
l’impugnazione dell’atto dell’autorità centrale assume
nell’economia generale del ricorso, trattandosi di
questione che, attenendo al merito, non può essere
delibata in sede di regolamento di competenza (cfr.
decc. citt.; Cons. Stato, IV Sez., n. 683/02; n.
6961/09)”.
Consiglio di Stato, Ad. Plen., 14
novembre 2011, n. 19
FATTO e DIRITTO
1. La soc. Fratelli P. di P. M. e
C. s.a.s. proponeva ricorso avanti al TAR del Lazio
impugnando:
1) in via principale la
determinazione dell’Ufficio regionale della Sicilia
dell’A.A.M.S. prot. n. 14601 del 28/3/11 di reiezione
dell’istanza tesa ad ottenere l’istituzione di una
rivendita speciale di generi di monopolio da ubicarsi in
un bar sito all’interno della stazione di servizio
automobilistico AGIP in via Babbaurra in San Cataldo, in
quanto l’impianto soggiacerebbe alla normativa che fissa
i limiti di distanza minima fra rivendite ordinarie
viciniori:
2) in via subordinata, le circolari
della Direzione generale dei Monopoli di Stato n.
04/63406 del 25/9/01 e n. 04/64713 del 28/11/01, ove
alle stesse, qualora intese nei sensi assunti dalla
resistente Amministrazione, fosse attribuita la natura
giuridica di atto presupposto.
2. L’adito TAR del Lazio, Sez. II,
con ordinanza n. 6323 del 14/7/11, visto l’art. 16 comma
2 d.lgs. n. 104 del 2010, ha dichiarato la propria
incompetenza territoriale ed affermato che la competenza
spetterebbe, invece, al TAR della Sicilia, rilevando che
l’atto impugnato è stato emanato da Autorità periferica
e che, pertanto, spiegherebbe effetti nell’ambito della
circoscrizione di tale ultimo tribunale e ritenendo non
rilevante né sufficiente a spostare la competenza
l’impugnativa delle circolari emesse dalla Direzione
generale dei Monopoli di Stato, posto che il ricorso ha
per oggetto principale l’impugnativa del provvedimento
adottato dall’Ufficio regionale della Sicilia e che
l’annullamento delle circolari in questione, ritenuto
non necessario ai fini della soddisfazione
dell’interesse della ricorrente, è stato chiesto in via
meramente subordinata ed eventuale.
3. La soc. F.lli P. impugna
l’ordinanza citata con regolamento di competenza, ai
sensi degli artt. 16 comma 3 e 15 comma 2 del d.lgs. n.
104 del 2010 sostenendo che, diversamente da quanto
ritenuto dai primi giudici, lo spostamento della
competenza dal TAR periferico al TAR del Lazio si
realizza per il solo fatto che l’impugnativa sia stata
estesa alle circolari, trattandosi di atto emanato da un
organo centrale dello Stato e destinato a spiegare
effetti sull’intero territorio nazionale e senza che in
questa sede possa essere delibata l’importanza che
l’impugnazione di tale atto riveste nell’economia del
ricorso.
Chiede, pertanto, l’accoglimento
del ricorso per regolamento di competenza e, per
l’effetto, in riforma della ordinanza gravata,
l’indicazione quale giudice della controversia del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
4. Assegnato il ricorso
all’Adunanza plenaria, nella composizione integrata
prevista dall’art. 10, comma 3, del d.lgs. 24 dicembre
2003, n. 373, all’odierna Camera di Consiglio è passato
in decisione.
5. Preliminarmente, va dato atto
dell’applicabilità al caso in esame della disciplina di
cui all’art. 16 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice
del processo amministrativo), tenuto conto dell’epoca
della proposizione del ricorso e del regolamento.
Nel merito, il regolamento è
fondato.
Come si è detto, negli atti
impugnati in I grado sono ricomprese, sia pure
“occorrendo”, le circolari nn. 04/63406 del 25/9/01 e
04/64713 del 28/11/01 della Direzione generale dei
Monopoli di Stato, alle quali si è conformato l’atto
individuale.
Nei confronti delle medesime, ove
non intese nei sensi rappresentati dalla società
ricorrente, vengono svolte censure di illegittimità per
contrasto con il disposto di cui agli artt. 22 l. n.
1293 del 1957 e 53, comma 1, d.P.R. n. 1074 del 1958,
risultando antitetici, nel richiamato sistema normativo,
i due concetti di rivendita speciale e di rispetto della
distanza minima.
In primo luogo, è irrilevante che
l’impugnativa sia svolta in via subordinata ed eventuale
ad una determinata interpretazione, giacchè la medesima
impugnativa determina comunque una situazione di
inscindibilità processuale (cfr., in termini, A.P. n. 6
del 2011).
In secondo luogo, va escluso che,
nel caso di specie, l’impugnativa delle circolari
costituisca uno strumento pretestuoso al fine dello
spostamento della competenza a giudicare della
controversia.
Quanto alla questione della
rilevanza delle circolari, è nota la varietà delle
opinioni dottrinarie e giurisprudenziali sulla natura di
questi atti e sulla loro impugnazione, varietà dovuta
peraltro alla molteplicità delle fattispecie che vengono
riunite sotto quest’unica denominazione come riconosce
esplicitamente l’articolo 26 della legge n. 241 del
1990.
Limitando pertanto la pronuncia
alle circolari di cui si tratta, si deve constatare che
esse, pur formalmente dirette agli organi periferici
dell’amministrazione dei Monopoli di Stato, hanno una
indubbia rilevanza esterna. Non sono espressione infatti
di una mera attività interpretativa, in quanto tale
suscettibile di “disapplicazione” da parte –
teoricamente – degli organi periferici e del giudice, ma
incidono negativamente – secondo la prospettazione sia
pure ipotetica della parte – sulla legittimità dell’atto
individuale.
In queste condizioni ritiene
l’Adunanza Plenaria che le circolari in questione siano
senz’altro impugnabili congiuntamente all’atto
applicativo.
Venendo al conseguente profilo
della competenza, non essendo gli effetti degli atti
adottati dagli organi centrali dei Monopoli di Stato
limitati all’ambito territoriale della Regione
Siciliana, nel caso di specie si rende applicabile il
disposto dell’art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 104 del
2010, ai sensi del quale, quando siano impugnati
siffatti provvedimenti unitamente ad atti destinati ad
avere efficacia in un determinato ambito territoriale,
il ricorso resta in ogni caso attratto nella competenza
del TAR per il Lazio (cfr., in termini, A.P. n. 6 cit.).
E’ stato, invero, da tempo chiarito
in giurisprudenza che la competenza del TAR con sede in
Roma in relazione ad atti di autorità centrali attrae,
per connessione, anche gli atti applicativi emessi da
organi o enti periferici (Cons. Stato, IV Sez., n.
1957/99; n. 429/99; n. 1011/08 ).
E’ stato, altresì, chiarito come a
tal fine non rilevi la maggiore o minore importanza che
l’impugnazione dell’atto dell’autorità centrale assume
nell’economia generale del ricorso, trattandosi di
questione che, attenendo al merito, non può essere
delibata in sede di regolamento di competenza (cfr.
decc. citt.; Cons. Stato, IV Sez., n. 683/02; n.
6961/09).
Conclusivamente, il ricorso per
regolamento di competenza proposto dalla soc. Fratelli
P. deve essere accolto.
6. Le spese della presente fase
incidentale possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Adunanza Plenaria), in accoglimento del
ricorso per regolamento di competenza ed in riforma
della gravata ordinanza del TAR Lazio - Roma, sez.II, n.
6323 del 14/7/11, indica come competente a conoscere la
controversia dedotta in giudizio il TAR del Lazio -
Roma.
Compensa fra le parti le spese
della presente fase incidentale.
Ordina che la presente decisione
sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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