Palazzo Giustizia  Roma

Palazzo Giustizia Milano

 ( Giovanni Minauro )

.Illegittimità' delle maggiorazioni ex art. 27 l. 689/81 applicate alle sanzioni per violazione delle norme del c.d.s.  –  Incertezza ed illiquidità del compenso dell'ente di riscossione qualora riportato in maniera criptica nella cartella - Opposizione ex art. 615 c.p.c. e sospensione dell'efficacia esecutiva della cartella

.

Sanzione amministrativa – Violazione al codice della strada

Opposizione a cartella esattoriale

ILLEGITTIMITA' DELLE MAGGIORAZIONI EX ART. 27 L. 689/81 APPLICATE ALLE SANZIONI PER VIOLAZIONE DELLE NORME DEL C.d.S.  –  INCERTEZZA ED ILLIQUIDITA' DEL COMPENSO DELL'ENTE DI RISCOSSIONE QUALORA RIPORTATO IN MANIERA CRIPTICA NELLA CARTELLA - OPPOSIZIONE EX ART. 615 C.P.C. E SOSPENSIONE DELL'EFFICACIA ESECUTIVA DELLA CARTELLA

di

Avv. Giovanni Minauro

               Nelle cartelle  emesse  dall'Equitalia  per il pagamento di sanzioni relative a violazioni del C.d.S. e sulla base di verbali non pagati in misura ridotta e non opposti  (o per i quali v'è stato rigetto del ricorso amministrativo o giurisdizionale), vengono abitualmente addebitate al contravventore,  nella voce “dettaglio importi dovuti”, oltre alle sanzioni  irrogate dall'ente impositore (per la metà del massimo edittale ex art. 203 C.d.S.), somme per “magg. ex l. 689/81” (maggiorazioni di cui al 6° comma dell’art. 27 della legge 689/81, secondo cui “in caso di ritardo nel pagamento la somma dovuta è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il ruolo è trasmesso all’esattore”).  La notifica di tali cartelle, spesso appositamente effettuata a distanza di diversi anni dall'esigibilità della sanzione, determina, con il maturare di dette maggiorazioni (ad un tasso annuo del 20%), un odioso impazzimento delle stesse.

Ad esempio, se si rimane soccombenti in un giudizio di opposizione a sanzione per  eccesso di velocità (art. 142 C.d.S.) ricompreso tra i dieci e i venti km. oltre il limite consentito e si ci dimentica di effettuare, dopo il deposito della relativa sentenza, la comunicazione obbligatoria di cui all'art. 126 bis C.d.S.,  l'iniziale sanzione applicata in misura ridotta  per la sola violazione di cui al cit. art. 142 C.d.S. (€. 157,20), a distanza di soli tre anni dalla sua irrogazione (tempo mediamente occorrente per avere una pronuncia definitiva da parte dell'A.G.), aumenterà, a conti fatti,  dell'800% circa e si ci vedrà arrivare a casa una cartella di pagamento dell'importo di oltre 1.300,00 euro (ossia una cartella del tipo: €. 297,00 per violazione art. 142 C.dS.,  €. 500,00 per violazione dell'art. 126 bis - per sanzioni aumentate fino alla metà del massimo edittale; €.180,00 ed €. 250,00 circa per maggiorazioni di cui alla l. 689/81; €. 9.29 ed €. 7.74 per spese;   €. 23,00 ed €. 35,00 circa  per compensi dell’Ente di Riscossione).

La sproporzione tra sanzione iniziale e finale, tra lievità del fatto e conseguenze sanzionatorie,  è sin troppo evidente.   Roba da gabellieri medievali!

Prescindendo, tuttavia, da ogni considerazione di politica legislativa sull'opportunità e sulla ragionevolezza di un siffatto accanimento sanzionatorio dello Stato nei confronti del cittadino (si tratta, in buona sostanza, di punire il solo ritardo dell'automobilista nel pagare le sanzioni irrogategli per aver violato il C.d.S.), ciò che qui preme rimarcare è l'illegittima ed inammissibile applicazione, da parte degli enti impositori e del Concessionario del Servizio di Riscossione,  di un doppia sanzione (aumento della sanzione, ex art. 203 C.d.S.,  fino alla metà del massimo edittale + maggiorazione ex art. 27 co. 6 l. 689/81) per un medesimo fatto (ritardo nel pagamento).        

Difatti, sia la Suprema Corte di Cassazione  e sia i giudici di pace  (Cfr.   Cass. Civ., Sez. II, 16 febbraio 2007 n. 3701; Cass.  Civ., Sez. II, 22/10/2009, n. 22397; Cass.  Civ., Sez. II, 23/09/2010, n. 20084; Giudice di Pace di Bari, Sez. VI, 18/05/2010, n. 4184; Giudice di pace Lugo, 19/06/2002; Giudice di pace di Castellammare di Stabia, n.2920 /05),  hanno ritenuto che le anzidette maggiorazioni di cui al cit. art. 27 co. 6 l. 689/81, qualora iscritte a ruolo sulla base di verbali esecutivi relativi a violazioni del C.d.S., non sono assolutamente dovute, siccome l'art. 203 C.d.S., in deroga alle disposizioni di cui all’art. 17 della l. n.689/81,  prevede espressamente che,qualora non sia stato proposto ricorso al Prefetto (n.d.r.: o, in alternativa, al Giudice di Pace) e non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale costituisce titolo esecutivo soltanto per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento. 

Infatti, prima dell'entrata in vigore del Codice della Strada (D.lgs. n. 285/1992),  allorquando il contravventore non aveva effettuato il pagamento in misura ridotta del verbale, il funzionario o l'agente che aveva accertato la violazione stradale aveva invece l'obbligo, ai sensi del  cit. art. 17 l. 689/81, di farne rapporto al Prefetto, il quale, con ordinanza ingiunzione (impugnabile dinanzi all'A.G.), comminava la sanzione, determinandone l'entità.

E' quindi evidente che la volontà del legislatore del 1992 era quella di predeterminare, con riferimento alle ipotesi di mancato pagamento in misura ridotta del verbale o di mancata proposizione del ricorso amministrativo avverso i verbali elevati  per  violazioni al C.d.S.,   l'entità delle sanzione da applicare e di abolire, conseguentemente, il meccanismo  dell'obbligo di rapporto al Prefetto  e dell'irrogazione della sanzione da parte di quest'ultimo.

Si è obiettato,  tuttavia, che l'applicazione delle maggiorazioni in parola sarebbe giustificata dal rinvio operato dal successivo art. 206 C.d.S., per quanto riguarda la “riscossione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie”, proprio alle disposizioni di cui all'art. 27 l.689/81.

Si è osservato, ex adverso, che tale ultimo rinvio normativo,  stante l'anzidetta espressa  deroga all'obbligo di rapporto al Prefetto e la contestuale preventiva predeterminazione della sanzione dovuta in caso di ritardato pagamento (cit. art. 203 C.d.S),  non potrebbe che   riferirsi alle sole disposizioni che l'art. 27 cit. l. 689/81 detta per le concrete modalità della riscossione (prevedendo che questa debba  effettuarsi secondo la disciplina dettata per la esazione delle imposte dirette)  e non anche a quelle di carattere sanzionatorio contenute nella stessa norma (Cfr,cit. Giudice di Pace di Roma 17/12/2008).

Se così non fosse,  ci troveremmo, difatti,  di fronte ad una irragionevole ed illegittima  applicazione di una doppia sanzione per un medesimo comportamento (ritardo nel pagamento), dal momento che  la maggiorazione del 10% semestrale di cui  al 6° comma dell'art. 27 l. 689/81, avendo già di per sé  funzione sanzionatoria  e non risarcitoria (Cfr., sul punto, Corte costituzionale n. 308/1999) ed essendo stata prevista in via generale per tutte le sanzioni amministrative, qualora applicata alle contravvenzioni al C.d.S., andrebbe inammissibilmente ad aggiungersi alla sanzione  già prevista, dal cit. art. 203  C.d.S., per il ritardato pagamento di queste ultime, con conseguente violazione del principio di specialità di cui all'art. 9  stessa l. 689/81  (secondo cui, quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale).

In definitiva, stando al quadro giurisprudenziale nettamente delineatosi in materia, è da ritenersi che, per le sanzioni relative a violazioni del C.d.S. e contenute in verbali non pagati e non opposti (o per i quali v'è stato rigetto del ricorso amministrativo o all'A.G.), l'Ente Impositore e  l'Equitalia, nonostante l'art. 206 C.d.S. rinvii alle norme previste in materia di riscossione dall'art. 27 l. 689/81, non possano pretendere il pagamento della maggiorazione sanzionatoria di cui all'art. 27 co. 6 stessa l. 689/81. 

Sotto diverso profilo, va poi considerato che la non debenza delle suddette maggiorazioni comporta anche la conseguente diminuzione dell'entità del compenso dovuto all'Ente di Riscossione (c.d. aggio), dovendo lo stesso  essere logicamente ricalcolato sulla base della sola sanzione applicabile ex art. 203 C.d.S. (metà del massimo edittale),  ossia sulla base di una somma di gran lunga minore rispetto a quella riportata nella cartella.

Inoltre, dato che il compenso dell'Equitalia risulta normalmente  iscritto a ruolo senza alcuna spiegazione circa la base di calcolo,  il tasso ed il periodo di mora applicati,  la cartella  risulterà nulla per mancanza dei requisiti della  certezza e della liquidità del  relativo credito      - nullità rilevabile, anche d'ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, trattandosi di presupposti dell’azione esecutiva  (Cfr. Cass., Sez. III, nr. 9293/2001) -  e per lesione del diritto di difesa, siccome se, da una parte la determinazione del quantum debeatur non risulta possibile attraverso gli elementi testuali ricavabili dal titolo azionato ed in base all'effettuazione di semplici operazioni aritmetiche, dall'altra,  ildebitore non viene posto nella condizione di poter controllare l’operato dell’Ente di Riscossione e di poter adeguatamente tutelare le proprie ragioni. 

Difatti, secondo la giurisprudenza di legittimità, qualsiasi titolo, anche di formazione giudiziale, non può considerarsi esecutivo se non quando consente la determinazione degli importi dovuti o perché già indicati nel proprio testo, o perché comunque determinabili agevolmente in base agli elementi numerici contenuti in quel testo attraverso operazioni aritmetiche  elementari, oppure predeterminati per legge, senza fare ricorso ad elementi numerici ulteriori che non risultino dal testo dello stesso titolo (Cfr. in tal senso, Cass., Sez. Lav. 28/04/2010 n. 10164),  mentre nulla ed illegittima,  per violazione del diritto di difesa, è da ritenersi  “la cartella di pagamento che riporta in maniera criptica i soli codici del tributo richiesto, non potendo comprendere il contribuente la ricostruzione dell’operato dell’Ufficio attraverso difficili operazioni interpretative di codici ed enumerazioni” (Cfr., sul punto, Cass. Sez. Trib.,  16 settembre 2005 n. 18415).  

Dal punto di vista processuale, Il rimedio esperibile avverso una cartella affetta dai suddetti  vizi  è senz'altro quello dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. co I,  dal momento che la stessa, siccome basata su verbale  ormai divenuto esecutivo e non più impugnabile dinanzi al giudice di pace ex artt. 22 e 23  l. 689/81, va equiparata all'atto di precetto e che le contestazioni da far valere riguardano, da una parte, la debenza di alcune somme  (maggiorazione sanzionatoria di cui alla cit.l. 689/81 e della quota di compenso dell'Ente di Riscossione su di essa calcolato) e, dall'altra, la mancanza dei presupposti dell’azione esecutiva costituiti dalla certezza e dalla liquidità del credito azionato (Cfr., sul punto, Cass. Civ., Sez. III, 25/11/2002, n. 16569; Cass. Civ., Sez. III, 05/05/2009, n.10295).

Competente per il relativo giudizio sarà, a seconda del valore della causa,  il giudice di pace o il tribunale del luogo ove ha sede il giudice competente per l'esecuzione (V. art. 27 c.p.c., richiamato, in materia di opposizione all'esecuzione, dall'art. 615 c.p.c..).

Quanto alla legittimazione passiva, essa spetta sia all'Ente Impositore e sia a quello di Riscossione, anche se, nel caso in cui venga convenuto in giudizio  solo quest'ultimo, incomberà sullo stesso l'onere di chiamare in giudizio il primo, se non vuole rispondere dell'esito della controversia, non potendo il giudice disporre d'ufficio la relativa integrazione del contraddittorio, trattandosi di ipotesi di litisconsorzio non necessario (Cfr. Cass. Sez. Un., 25/07/2007, n. 16412 e Cass. Civ., Sez. II, 29/02/2008 n. 5532).

Nel proporre l'opposizione in parola, si potrà poi chiedere, ai sensi dell'art. 615 c.p.c, la sospensione dell'efficacia esecutiva dell'azionata cartella, adducendo, quali gravi motivi, oltre alla verosimile fondatezza delle lagnanze sollevate, anche l'ingiustizia del danno patrimoniale derivante dall'eventuale esecuzione, la presumibile difficoltà ed i disagi connessi alle successive attività necessarie a riottenere la restituzione delle somme non dovute dall'Ente Impositore, soprattutto quando questo sia ubicato a notevole distanza dal luogo di residenza dell'opponente (Cfr.Corte App. Milano, sez. I, 14 ottobre 2008;Cass. Civile , sez. III, 25 febbraio 2005, n. 4060),l'opportunità di evitare le situazioni pregiudizievoli costituite dall'odiosa ed ormai consolidata prassi di riscossione (attuata attraverso la preventiva applicazione delle cc.dd. ganasce fiscali del fermo amministrativo del veicolo  o iscrizione di ipoteca legale sui beni del debitore), misure, queste ultime, che la giurisprudenza più attenta ritiene, peraltro, non utilizzabili per crediti derivanti da sanzione al C.d.S. (Cfr., ex plurimis, Trib. Novara Sez. Lav., 09 maggio 2003) ed altrimenti eludibili soltanto attraverso il pagamento dell’illegittima cartella impugnata.

Altro motivo da addurre a sostegno dell'istanza di sospensiva riguarda, poi, l'esigenza di garantire al debitore l'effettività del diritto ad opporsi all'esecuzione.  Sul punto, va segnalata un importante ed innovativa pronuncia del Tribunale di Lecco  (Cfr. Trib. Lecco, sez. II 06/07/2006), secondo cui il grave pregiudizio al diritto a potersi utilmente opporre all'esecuzione forzata è di per sé  connesso  all'astratta possibilità, da parte del creditore procedente, di porre in essere atti esecutivi per conseguire il pagamento di somme verosimilmente non dovute.

Secondo tale ultimo orientamento giurisprudenziale – da reputarsi del  tutto condivisibile, siccome  straordinariamente attento alle esigenze di giustizia sostanziale sottese al giudizio di opposizione all'esecuzione -   pur volendo configurare il subprocedimento di sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo  ex art 615 co. 2 c.p.c. come procedimento cautelare (con conseguente applicazione allo stesso della disciplina di cui agli artt. 669 bis e ss. c.p.c.),  il requisito del c.d. periculum in mora  (necessario ai fini dell'accoglimento dell'istanza) sarebbe da ritenersi automaticamente sussistente - siccome di per sé connesso all'astratta possibilità del creditore di  compiere di atti esecutivi volti a conseguire il pagamento di somme non dovute -  ogni qual volta sussista il requisito del c.d. fumus boni juris.

In altri termini, la verosimile fondatezza dei motivi di opposizione varrebbe, di per sé sola, a giustificare la concessione di un provvedimento di sospensiva, atteso il grave pregiudizio all'effettività del diritto del debitore di opporsi all'esecuzione, pregiudizio che conseguirebbe automaticamente ad  atti esecutivi posti in essere sulla base di una pretesa ingiusta.      

Va rimarcato, in ogni caso,  che il debitore, nel caso in cui non proponga opposizione ex art. 615 c.p.c. e nondimeno provveda al pagamento onde evitare il pignoramento,  non potrà poi agire in via di ripetizione d'indebito (Cass. Civ., Sez. III, 17/11/2009, n. 24215, Cass. Civ., Sez.  I,  13/12/2001 n. 15741).

Seri dubbi sorgono, infine, sulla possibile rilevanza penale del comportamento dei responsabili degli enti impositori e di riscossione in ordine al reato previsto e punito dall'art. 644 c.p.c. (usura),  allorquando costoro, consapevoli della non debenza delle maggiorazioni sanzionatorie in questione (perché magari accertata con sentenza dall'A.G. in cause che avevano coinvolto l'ente di appartenenza),  reiterano, in danno  di altri cittadini (soprattutto quando questi ultimi, versando in stato di bisogno,  si recano agli sportelli dell'Equitalia per mendicare quantomeno una rateazione del debito), la riscossione di dette maggiorazioni, al fine di procurare “compensi” o “vantaggi” all'ente da cui dipendono  o per il quale esercitano attività di “mediazione”.  Tali ultime riflessioni esulano, tuttavia, dall'oggetto del presente scritto e costituiscono mero  spunto per una loro più approfondita disamina da parte di chi si occupa della materia penale.

Benevento, luglio 2011              

                                                                               Avv. Giovanni Minauro

                                                                       (Foro di Benevento)