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Rubino Antonello
Premessa
“Quale fase del procedimento
amministrativo è diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare?“
A) Fase decisoria;
B) Fase istruttoria;
C) Fase dell’iniziativa
A partire dall’esile evidenza d’un
quesito riscontrato in una delle numerose “banche dati”
- disponibili sul Web- per la preparazione ed
esercitazione dei concorrenti in vista di prove
selettive e concorsuali, risulta possibile delineare una
sorta di utile baedecker per un primo - ma non banale -
approccio alla teoria del procedimento amministrativo
nel nostro Ordinamento.
Nel “dimostrare” la fondatezza - di
carattere legislativo, dottrinale e giurisprudenziale -
della cifra di esattezza dell’opzione “B) Fase
istruttoria” (quale corretta risposta al quesito
formulato e riportato),infatti, il modesto Estensore
cercherà d’accompagnare l’interessato interprete (senza
pretese di perentorietà) entro una ri-lettura
complessiva di quella Teoria “piuttosto giovane”,
nell’ambito della quale - secondo le illuminanti parole
di Sabino Cassese - ”solo negli ultimi decenni (del
secolo scorso) si è imposta l’idea che il procedimento
sia la forma naturale di svolgimento di tutta l’attività
amministrativa, <<forma della funzione amministrativa>>
“ e “parallelamente all’affermarsi di quest’idea, la
scienza giuridica e la giurisprudenza hanno gradualmente
acquisito la consapevolezza della ricchezza di funzioni
del procedimento” stesso (-a cura di- S.Cassese,
Istituzioni di Diritto Amministrativo, Milano, Giuffrè,
III ed., 1999, p.229).
1. Il quesito
“Quale fase del procedimento
amministrativo è diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare?”
Ai fini della presente,sintetica
trattazione (che si gioverà dei contributi che la
dottrina amministrativistica-con alcuni dei suoi
interpreti più autorevoli- ha via via cristallizzato nei
testi) risulta innanzi tutto necessaria una
chiarificazione terminologica.
1.1 I “presupposti”
L’”oggetto” da “predisporre”
(vedremo poi il senso di tale oggettivazione) e da
“accertare” è costituito dai “presupposti dell’atto da
emanare”.
Ai fini della definizione
amministrativistica di tali “presupposti” il ricorso al
Sandulli (pure per altri versi cardinale nel campo del
“procedimento amministrativo”) non è di grande ausilio.
Nel “Manuale di Diritto
Amministrativo” (XIV ediz., Napoli, 1984,pag.631) così
s’articola la limpida prosa dell’Autore :
(la fase preparatoria dei
procedimenti amministrativi è) ”caratterizzata dal fatto
che gli atti e le operazioni che in essa compaiono
assolvono,nei confronti dell’atto ‘principale’, la
funzione di PRESUPPOSTI...”.
Si direbbe una definizione ai fini
della nostra chiarificazione del tutto tautologica (gli
atti e le operazioni che compaiono nella “fase
preparatoria” hanno funzione di Presupposti e ciò che
nella suddetta fase del procedimento ha funzione di
Presupposto non è altro che un atto o operazione che in
tale fase compare), con l’ulteriore limite (per la
modesta economia dei nostri scopi, non certo per l’opera
fondamentale del Sandulli) di riferirsi appunto ad una
“Fase Preparatoria” del procedimento amministrativo
che,come risaputo,nell’ermeneutica sandulliana
ricomprende gli “stadi” dell’iniziativa e
dell’istruttoria (rendendo problematica quella
discriminazione di momenti/fasi congeniale invece al
merito del quesito proposto).
In effetti il Legislatore,in uno
dei primi articoli della Legge sul procedimento
amministrativo (la L.241/90), ha utilizzato il termine
“presupposti”1, connettendolo direttamente con la
determinazione della decisione dell’amministrazione.
E’ a proposito di tale indicazione
normativa che il Rescigno (Corso di Diritto Pubblico,III
ed.) afferma :“Con i termini ‘presupposti di fatto’ ci
si riferisce a ciò che è realmente accaduto”.
Più precisamente si fa riferimento
a quei fatti (o atti) che si considerano precedenti, che
si presuppongono, che sono quindi valutati come tali.
Non si tratta di “precedenti di fatto”, ma di quei fatti
che sono oggetto di valutazione e che sono collegati al
provvedimento. Trattasi quindi degli elementi che sono i
“supporti fattuali” del provvedimento; supporti fattuali
che,per diventare “presupposti” di fatto, devono essere
oggetto di valutazione.2
E ancora.
“Ci si deve chiedere se i
presupposti di fatto siano dei presupposti di fatto in
sè, o presupposti di fatto giuridicamente qualificati; e
quindi valutati come ‘presupposti giuridici di fatto’.
Se,in altre parole, tali
presupposti di fatto si traducano non nella mera
indicazione di elementi fattuali, ma nella indicazione
di elementi di fatto giuridicamente valutati
dall’interprete; il che vale a dire, nella indicazione
delle “concrete” ragioni del provvedimento adottato...
Si deve rispondere nel senso che si tratti di fatti
sussunti e qualificati dal diritto”.3
1.2 “Accertare i presupposti”
In tal senso, l’azione di
“accertare i presupposti” appare come direttamente
pertinente al momento di “acquisizione dei dati”,vale a
dire quel momento in cui appunto l’autorità
amministrativa accerta ‘tecnicamente’ i presupposti di
fatto o di diritto che consentono legittimamente
l’adozione del provvedimento. Ciò peraltro con la
significativa “evoluzione” dovuta alla possibilità per
il privato di autocertificare fatti,stati e qualità
personali (un vero e proprio diritto riconosciuto al
cittadino, a fronte del dovere del funzionario di
ricevere l’autocertificazione e del divieto per
l’amministrazione di richiedere il certificato):
evoluzione dal principio di “verità formale” a quello di
“verità reale”.4
Connessa all’accertamento dei dati
è quindi la verifica dell’opportunità o meno
dell’adozione ed emanazione dell’atto sulla base appunto
dei dati in possesso della Pubblica Amministrazione
(momento di “elaborazione dei dati”). Tale attività
comporta,solitamente, una serie di operazioni,come
analisi,valutazioni,più o meno comparative,esami.5
1.3 “Predisporre”...“i presupposti”
Di più difficile esegesi risulta la
voce verbale “predisporre”, specie laddove si addivenga
alla logica esclusione di una forma assoluta o
intransitiva in funzione predicativa e si convenga sulla
correlazione con “i presupposti” in funzione
oggettivante (per amor di logica, prima ancora che di
sintassi, risulterebbe infatti davvero ostico intendere
:fase del procedimento amministrativo diretta a
‘predisporre’ in senso assoluto - predisporre cosa?
quali elementi? ).
In effetti, alla gamma semantica
rappresentata dal “predisporre i presupposti”
l’interprete potrà solo tentare di associare le attività
procedimentali - pure indicate in dottrina - volte a
“reperire gli elementi utili all’emanazione del
provvedimento” (complesso di attività però non disgiunto
già da una “valutazione”, intesa ad esempio quale
verifica di condizioni di ammissibilità di un’istanza o
di legittimazione del soggetto richiedente da parte
dell’Amministrazione ricevente)6 .
Ciò con la consapevolezza che
“l’attività conoscitiva in senso proprio,volta ad
acquisire la conoscenza della realtà di
fatto”(presupposta appunto all’atto da emanare) già “si
svolge mediante una serie di operazioni i cui risultati
vengono attestati da dichiarazioni di scienza,acquisite
al procedimento” e pur sempre nella considerazione di
una relazione tra attività conoscitiva (preliminare alla
decisione amministrativa finale) e presupposti
dell’agire, sicchè, a seconda delle specifiche
disposizioni del legislatore, l’amministrazione dovrà
alternativamente “accertare - ricorrendo all’esercizio
dell’attività conoscitiva - la corrispondenza fra
situazione di fatto e indicazione normativa” oppure
“individuare una realtà di fatto che appaia idonea a
configurare l’esistenza dell’interesse pubblico”.7
L’attività conoscitiva (di
predisposizione alle operazioni di
accertamento/valutazione quindi consequenziali) potrà
insomma arrestarsi solo laddove la rilevata presenza di
una circostanza di fatto (“presupposto”) possa
ratificare “l’esistenza di un interesse normativamente
determinato”.
Di qui il carattere non meccanico o
passivo dell’operazione di “predisposizione”, specie
laddove questa venga associata (e non potrebbe essere
altrimenti nella particolare formulazione del quesito
data) all’oggetto rappresentato dai ‘presupposti
dell’atto da emanare’ e “all’individuazione della
porzione di realtà nei confronti della quale
l’amministrazione deve rivolgere la propria attenzione
ai fini di provvedere legittimamente”.8
1.4 “Predisporre ed accertare i
presupposti”
La formulazione del quesito indica
il predisporre “e” l’accertare i presupposti. L’analisi
sintattica non si esaurisce nella constatazione che ci
si trovi innanzi ad una preposizione congiuntiva e che
quindi sia necessario prendere in considerazione sia il
predisporre, sia l’accertare i presupposti al fine
dell’esatta definizione della fase procedimentale (alla
cui corretta identificazione il candidato è
chiamato,peraltro, a rispondere).
Vi deve insomma essere un rapporto,
un collegamento tra l’attività di “predisposizione” dei
presupposti e quella di “accertamento” dei presupposti.
Ne deriva un nesso, un collegameno diretto, sicchè non
basterebbe circoscrivere all’una o all’altra attività
(in senso esclusivo) l’integrale finalizzazione della
fase procedimentale interessata.
Pure in mancanza del ricorrere d’un
esatto coincidere del lessico giuridico e della
configurata sintassi strutturati nel quesito proposto
(“fase del procedimento amministrativo diretta a
predisporre ed accertare i presupposti dell'atto da
emanare”), la Dottrina richiama tale nesso giuridico e
logico mediante una serie di proposizioni e definizioni
che in questa sede brevemente si richiamano.
“...fase tendente ad acquisire
dati ed acclarare le circostanze di fatto o ad elaborare
i dati necessari ad illuminare la successiva fase
decisoria...”9
“scopo principale della
fase...è quello di raccogliere,acquisire e valutare
tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari e
propedeutici per una decisione, che si deve
necessariamente concretizzare in un atto o in un
provvedimento”10
“...fase del procedimento
funzionalmente volta all’accertamento dei fatti e dei
presupposti del provvedimento e alla acquisizione e
valutazione degli interessi implicati dall’esercizio del
potere...”11
(lo stadio/fase procedimentale)
” ...si risolve nel compimento degli atti necessari a
identificare,vagliare i dati di fatto e gli interessi
rilevanti in ordine all’atto da adottare e ai suoi
presupposti di fatto e di diritto”.12
2. La fase procedimentale
ISTRUTTORIA: nozione, articolazione in momenti/attività,
il rapporto con la ‘motivazione’ del provvedimento nella
Legge 241/90
2.1 Nozione
Ciascuna delle definizioni
riportate nel precedente paragrafo:
presenta quale oggetto la Fase
Istruttoria del Procedimento Amministrativo (la cui
puntuale indicazione è stata volutamente sostituita
mediante l’utilizzo dei puntini sospensivi);
è tratta da capitoli/paragrafi
che nelle fonti dottrinali esaminate vengono dedicati
all’illustrazione del Procedimento Amministrativo nella
sua Fase Istruttoria;
dispone univoco riferimento
alle attività istruttorie procedimentali.
Si evidenzia - per comparazione- il
quasi perfetto combaciare tra la formulazione conferita
al quesito e la definizione della Fase Istruttoria
presentata nel suo “Manuale” (per inciso, uno dei testi
maggiormente diffusi ed adottati nelle Facoltà
Universitarie di Giurisprudenza del nostro Paese) dal
Casetta:
I) Quesito
II) Casetta /Manuale di Diritto
Amministrativo
“fase del procedimento
amministrativo diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare”
“L’istruttoria è la fase del
procedimento funzionalmente volta all’accertamento dei
fatti e dei presupposti del provvedimento”
Persino ancor più funzionali ad una
piena ricomprensione dei significati del “predisporre i
presupposti” e dell’“accertare i presupposti” dell’atto
da emanare (nella peculiare formulazione del quesito
somministrato), risultano forse gli altre due richiami
definitori citati:
I) Quesito
II) Sandulli /Manuale di Diritto
Amministrativo
“fase del procedimento
amministrativo diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare”
“L’istruzione si risolve nel
compimento degli atti necessari a identificare,vagliare
i dati di fatto e gli interessi rilevanti in ordine
all’atto da adottare e ai suoi presupposti di fatto e di
diritto”
I) Quesito
II) Tessaro /Il Procedimento
Amministrativo
“fase del procedimento
amministrativo diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare”
“scopo principale della fase
istruttoria è quello di raccogliere,acquisire e valutare
tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari e
propedeutici per una decisione, che si deve
necessariamente concretizzare in un atto o in un
provvedimento”
Sfugge alle possibilità -certo
modeste- del presente ed occasionale interprete il
connotare meglio e più compiutamente la formulazione del
quesito:
“fase del procedimento
amministrativo diretta a predisporre ed accertare i
presupposti dell'atto da emanare”,
vale a dire:
“fase del procedimento diretta a
identificare-raccogliere (PREDISPORRE appunto) gli
elementi di fatto e di diritto necessari e propedeutici
per una decisione (suoi PRESUPPOSTI di fatto e di
diritto) e volta ad ACCERTARE i fatti e i PRESUPPOSTI
del provvedimento/atto da emanare”.
E’ appunto questa la
“nozione”-univoca e perentoria- che la dottrina
amministrativistica consultata fornisce della FASE
ISTRUTTORIA del Procedimento Amministrativo con
singolare uniformità di accenti.
2.2 Articolazione della fase
istruttoria in momenti/attività.
Per quanto concerne la concreta
articolazione della Fase Istruttoria, la dottrina ha
enucleato i seguenti “momenti” sostanziali:
VERBARI*
- valutazione formale degli
elementi della domanda;
- acquisizione dell’interesse
concreto;
- valutazione dell’interesse
concreto alla luce degli interessi pubblici.
VIRGA*
- il momento dell’acquisizione dei
dati o elementi di conoscenza;
- il momento della elaborazione
degli stessi, nel quale si determina quale contenuto
dare al provvedimento.
*(l’indicazione dei due Autori ha
funzione -esemplificativa- di richiamo a più articolate
e composite scuole dottrinali)
CONCORDEMENTE TRA LE VARIE
ELABORAZIONI DOTTRINALI, IL MOMENTO DI ACQUIZIONE DEI
“DATI/ELEMENTI DELLA DOMANDA/ELEMENTI DI CONOSCENZA” -
IN SENO ALLA FASE ISTRUTTORIA - E’ QUELLO IN CUI
l’AUTORITA’ AMMINISTRATIVA ACCERTA “TECNICAMENTE” I
PRESUPPOSTI DI FATTO O DI DIRITTO CHE CONSENTONO
LEGITTIMAMENTE L’ADOZIONE DEL PROVVEDIMENTO.
2.3 La motivazione del
provvedimento come rappresentazione dei presupposti
indicati “in relazione alle risultanze dell’istruttoria”
“Articolo 3. (Motivazione del
provvedimento) - L.7 agosto 1990,n.241
1. Ogni provvedimento
amministrativo, compresi quelli concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei
pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato,
salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La
motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le
ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria.“
In tal senso, la motivazione
costituisce, per l’appunto, la rappresentazione dei
presupposti di fatto e di diritto che hanno determinato
la decisione dell’amministrazione.Già negli anni
sessanta, la finalità principale della motivazione era
individuata nella potenzialità di esplicitazione dei
risultati dell’istruttoria del procedimento.
E di questo rapporto
motivazione-istruttoria è testimonianza anche l’attuale
formula normativa, laddove appunto prevede la ncessità
di indicazione dei presupposti del provvedimento in
relazione alle risultanze dell'istruttoria.13
Tra i presupposti di fatto, le
ragioni giuridiche e la decisione dell’amministrazione,
vi sono (come necessario punto di collegamento) le
risultanze dell’istruttoria.
L’istruttoria ,quindi, si presenta
come il momento in cui vengono vagliate le risultanze
relative ai presupposti di fatto ed alle ragioni
giuridiche che devono essere indicati.14
3. La Fase Istruttoria come “fase
del procedimento amministrativo diretta a predisporre ed
accertare i presupposti dell’atto da emanare”
Principalmente, la Fase
Istruttoria si presenta come quella “fase del
procedimento diretta a identificare-raccogliere
(PREDISPORRE appunto) gli elementi di fatto e di diritto
necessari e propedeutici per una decisione (suoi
PRESUPPOSTI di fatto e di diritto) e volta ad ACCERTARE
i fatti e i PRESUPPOSTI del provvedimento/atto da
emanare” (CFR. PARAGRAFI 1 - 2.1) .
Concordemente tra le varie
elaborazioni dottrinali esaminate,poi, il momento di
acquizione dei dati all’interno della fase istruttoria
e’ quello in cui l’autorita’ amministrativa accerta
“tecnicamente” i presupposti di fatto o di diritto che
consentono legittimamente l’adozione dell’atto da
emanare (CFR. PARAGRAFO 2.2).
Infine, la fase istruttoria si
presenta come il momento in cui vengono vagliate le
risultanze relative ai presupposti di fatto ed alle
ragioni giuridiche che devono essere indicati nell’atto
da emanare (CFR. PARAGRAFO 2.3 con riferimento al
rapporto - sancito nella stessa Legge sul procedimento
amministrativo - tra motivazione del provvedimento ed
istruttoria).
Da tali constatazioni (corollario
di quanto riportato nelle precedenti pagine) si ricava
la naturale,univoca e perentoria indicazione della FASE
ISTRUTTORIA quale “fase del procedimento amministrativo
diretta a predisporre ed accertare i presupposti
dell’atto da emanare”.
Restano a questo punto da esaminare
(ai fini di una maggiore completezza del quadro di
pertinenza conferito all’Opzione “B” di risposta al
quesito proposto in fase iniziale) :
le disposizioni sui compiti del
responsabile del procedimento delineati dall’art.6 della
L.241/90 e la probabilità dell’adozione d’un nesso
eziologico con la strutturazione del quesito ;
talune caratterizzazioni che
dalla “patologia” dell’atto “viziato” possono derivare
riguardo all’argomento analizzato in questa sede.
4. Il quesito e il possibile
riferimento ai compiti del Responsabile del Procedimento
ex L.241/90.
4.1 I profili di discrezionalità ed
autonomia del Responsabile del Procedimento nel quadro
dell’evoluzione del concetto di “procedimento
amministrativo” nel nostro sistema giuridico.
Sfugge all’economia di questo
succinto testo dare un compiuto conto dell’evoluzione
del concetto di “procedimento amministrativo” nel nostro
sistema giuridico.
In questa sede basti rilevare che
dal concepimento di una serie ordinata di atti e di
operazioni, orientato ad un risultato, ad un fine
rappresentato dal provvedimento terminale (quindi con
una concezione del momento procedimentale quale
sostanzialmente preparatorio e strumentale al
provvedimento finale)15 si è via via passati alla
dimensione del “procedimento come modo di esercizio del
potere”, “forma dell’azione con la quale si esplica il
momento dell’autorità del soggetto pubblico contemperato
con la libertà del privato, al quale vengono garantite
le forme di espressione di questa supremazia (quindi ad
un’evidenza procedurale e funzionale del
procedimento),16 sino all’esito di un’apertura del
procedimento ad una più ampia partecipazione (si pensi
al peso assunto ad esempio dai soggetti portatori dei
cosiddetti interessi diffusi) in coincidenza di una
diversa prospettiva di relazioni tra le strutture di
governo degli interessi pubblici e la società.17
Da ciò è derivato che - sulla base
di una sempre più spiccata presunzione di non
sufficienza della mera analisi strutturale, normale ed
estetica del procedimento (attraverso cioè lo studio
delle sue fasi) - abbia assunto una sempre maggiore
considerazione l’analisi funzionale, diretta a rilevare
l’intreccio ed il comporsi degli interessi - pubblici e
privati - in gioco.
Il procedimento,quindi, assume le
caratteristiche d’un bacino di compensazione di
contrastanti interessi pubblici e privati: esso non è
più interpretato quale presupposto dell’atto o come
“atto-procedimento”, bensì come “procedimento-garanzia”
o “procedimento-partecipazione”.18
In questo quadro emerge la portata
delle norme contenute nella L.241/90 (posta a
conclusione di una lunga elaborazione giurisprudenziale
ed inglobante la codificazione dei principi di
partecipazione), che segnano uno sviluppo ulteriore di
“democratizzazione dell’azione amministrativa”.19
Esempi significativi di tale
sviluppo: il concetto di “motivazione sufficiente” (per
il quale si veda il paragrafo 2.3) ed i profili di
discrezionalità ed autonomia del funzionario
responsabile del procedimento (profili e facoltà mediate
dai principi di non aggravamento del procedimento,di
pertinenza all’oggetto del procedimento e dai canoni di
logicità e congruità: principi e canoni- non sembri
ridondante il sottolinearlo- propri dell’attività
istruttoria20 ).
4.2 I compiti del responsabile del
procedimento delineati nella L.241/90.
L’art. 6 della Legge 241/90
individua i compiti del responsabile del procedimento.21
La comparazione tra contenuto del
quesito e articolato di legge è un’efficace
esemplificazione di quanto sinteticamente riportato nel
precedente paragrafo.
Tanto il campo della valutazione
delle “condizioni di ammissibilità”, dei “requisiti di
legittimazione” e dei “presupposti”, dell’ “accertamento
di ufficio dei fatti”, del “rilascio di dichiarazioni” e
della “rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o
incomplete”, dell’ “esperimento di accertamenti tecnici
ed ispezioni” (art. 6 suddetto, comma 1/lett.a-b) sembra
prestarsi ad un ordine funzionalistico, ad un’evidenza
procedurale e funzionale del procedimento, alla
circoscrizione delle possibilità e dei connessi limiti
di “un equo contemperamento tra le esigenze emergenti
nel procedimento” 22, così il combinato disposto della
“predisposizione ed accertamento dei presupposti
dell’atto da emanare” (sin dalla corretta collocazione
in una delle “fasi procedimentali” richiesta dalla
prova) appare invece - nel quesito somministrato -
ostaggio di una finalità classificatoria e di una
ricostruzione meramente strutturale del procedimento.23
La formulazione del quesito
risulterebbe perciò di difficile assimilazione - persino
in ossequio ad una lettura-interpretazione
logico/letterale estensiva - ai contenuti dell’articolo
suddetto, proprio perchè differente e discriminante è la
chiave interpretativa rappresentata alternativamente nei
riguardi del procedimento amministrativo.
Tuttavia si suppone che proprio una
lettura peculiare dell’art.6 L.241/90 possa generare
l’improvvido equivoco della mancata considerazione della
Fase propriamente Istruttoria del Procedimento nel
nòvero delle risposte esatte al quesito proposto.
Al fine di contribuire al dipanarsi
di tale fuorviante lettura , è bene precisare innanzi
tutto cosa effettivamente non sia e cosa effettivamente
non rappresenti la disposizione della Legge 241/90
esaminata.
La norma sembra infatti specificare
“analiticamente gli adempimenti cui è tenuto il
funzionario responsabile del procedimento.
In realtà, malgrado il dettaglio e
la cura utilizzati nella redazione dell’art.6, risulta
evidente l’impossibilità di indicare tutti gli
adempimenti che devono essere curati al fine di emettere
il miglior provvedimento finale possibile.
L’elencazione,al di là della sua analiticità, deve
perciò essere considerata come esemplificativa e non
esaustiva”.24
Anzi, “tale disposizione non
contiene un’indicazione tassativa ed esaustiva di quelli
che sono i compiti del responsabile del
procedimento,bensì si limita ad elencare
esemplificativamente una serie di compiti gravanti in
capo al responsabile stesso”.25
In tal senso è del tutto improprio
associare alla ratio dell’art.6 una volontà esplicativa
(e quasi didascalica) riguardo al procedimento
amministrativo da parte del Legislatore; è da escludersi
perciò sia il senso di una partizione logica delle varie
fasi del procedimento26, sia una scansione cronologica
formalizzata delle fasi del procedimento (quasi
assumendo l’ordine di disposizione dei commi
dell’articolo quale naturale proiezione del dispiegarsi
progressivo delle stesse).
In realtà l’art.6 non impone una
distinzione né di natura funzionale, né di tipo
organizzativo rispetto alle fasi procedimentali.27
Con differente tenore, l’articolato
esaminato si limiterebbe semmai ad “accogliere” una
differenziazione tra due fasi del procedimento (pur
senza giungere ad imporre una netta scissione): fase
istruttoria e “fase della decisione”28 (vale a dire
quella fase definita “dispositiva” dal Virga e
denominata “costitutiva del procedimento” dal Sandulli).
4.3 La “natura istruttoria”
dell’art.6 della L.241/90
Al funzionario responsabile del
procedimento spetta l’adozione di tutti gli atti e la
cura di tutti gli adempimenti necessari per acquisire un
quadro esaustivo, allo scopo di emettere il
provvedimento finale in linea con l’interesse pubblico
perseguito e rispondente (per quanto possibile) agli
altri interessi pubblici e agli interessi privati
coinvolti nel procedimento.
In sostanza, l’elencazione in esame
- nell’articolo 6 - ha valore esponenziale dell’ “id
quod plerumque accidit”, perché ogni singolo
procedimento presenta problemi particolari e perché sarà
il funzionario responsabile ad individuare,nella
fattispecie concreta, gli adempimenti più idonei.29
La giurisprudenza ha affermato che
la figura del responsabile del procedimento, come
appunto delineata dall’art.6, l.7.8.90, n.241, è
“attributaria d’una funzione essenzialmente istruttoria
coordinata alla sequenza di atti culminanti,poi, con
l’effusione provvedimentale nella quale si sostanzia la
manifestazione di volontà dell’amministrazione;
potendosi ulteriormente risolvere (anche) in chiave
collaborativa con il privato, al fine di porre
quest’ultimo in condizione di rimuovere
difetti,irregolarità, incompletezze, impedimenti
presenti nell’istanza dal medesimo presentata” (T.A.R.
Calabria, Catanzaro, 26.02.98, n.153).30
4.4 Una proposta di ordinamento
della attività endoprocedimentali nella scansione del
Procedimento
4.4.1 L’art. 6,comma 1, lett. a)
Stanti il carattere non
classificatorio riguardo al procedimento e l’inidoneità
assoluta dell’articolo 6 a svolgere una scansione
cronologica formalizzata e diacronica delle fasi del
procedimento , nessuna lettura potrebbe autorizzare
l’associazione puntuale dei commi dell’articolato a
singole fasi procedimentali.
Significative in tal senso le note
di riflessione sul comma 1 lett. a) dell’articolo 6
proposte dal Caringella.31 Con riferimento al detto
comma 1 lett.a) 32, il Caringella infatti esplicita:“
Tale disposizione,nel rispetto del
principio di efficienza che deve caratterizzare
l’attività della pubblica amministrazione, mutua una
regola di economia, di origine processual-civilistica,
per la quale è inutile iniziare un procedimento
ogniqualvolta la domanda è inammissibile, o perché
diretta ad ottenere un provvedimento che la P.A. non può
adottare o perché la richiesta proviene da un soggetto
che non possiede i requisiti di legittimazione.
Nell’ipotesi in cui i risultati di questa indagine
preliminare siano negativi non sarà necessario procedere
alla valutazione della fondatezza della domanda del
privato” 33
In tal senso l’Autore delinea
“un’attività di verifica preliminare” da parte del
Responsabile del Procedimento, mutuandone i fondamenti
ed i principi da fonte processual-civilistica.34
E’ significativo che tale verifica
venga appunto caratterizzata nella forma di “attività” e
non di “fase” o “stadio” procedimentale. Ed è ancor più
rilevante che tale attività non venga mai connotata
quale parte integrante di una presunta “fase
d’iniziativa” o d’impulso del Procedimento.
In altra parte della medesima
trattazione l’Autore tornerà però sulla natura delle
attività endoprocedimentali e sulla possibile
collocazione nella scansione delle fasi stesse del
Procedimento, valorizzando la “diversa” classificazione
(dove l’attribuzione è dell’Autore) delle fasi
procedimentali da parte del Sandulli. Lo farà a
proposito della “natura istruttoria e pre-decisoria del
preavviso di rigetto”35,vale a dire riferendosi a
quell’articolo della L.241/90 che attribuisce al
responsabile,per i procedimenti ad istanza di parte che
debbono concludersi con un provvedimento negativo, il
compito di comunicare al privato istante i motivi
ostativi all’accoglimento dell’istanza per consentire un
contraddittorio rispetto all’adozione della statuizione
lesiva.36
Data la particolare luce che tale
approfondimento getta “sull’attività di verifica
preliminare” suddetta (art.6, comma 1 lett.a), L.241/90)
e sulla indubbia collocazione di questa non in un limbo
sconosciuto dell’iter procedimentale, ma pienamente
nella sua Fase Istruttoria (pur con le “sotto-partizioni
sandulliane” che l’Autore finisce per considerare), ci
sembra opportuno considerarne i lineamenti.
4.4.2 L’art.10-bis della L.241/90,
ovvero della “natura istruttoria e pre-decisoria del
preavviso di rigetto”
“L’art. 10-bis ridisegna l’intera
scansione procedimentale,collocando la comunicazione dei
motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza
all’interno dell’iter procedimentale, unitariamente
inteso, nel mezzo tra la fase istruttoria e quella
decisoria.
Per poter rappresentare all’istante
le ragioni impedienti l’accoglimento della propria
istanza, l’amministrazione effettua una delibazione
degli elementi di fatto e una valutazione sulle ragioni
di diritto che ostano alla definizione del procedimento
in senso favorevole per il privato. Tale delibazione
,però, non ha necessariamente carattere definitorio,
giacchè è esposta alle eventuali osservazioni
dell’istante, naturalmente tese a rimuoverla, in difetto
delle quali le anticipate ragioni di rigetto si
cristallizzeranno nella motivazione del provvedimento
finale.
E’ evidente,pertanto, che il
preavviso di rigetto non chiude la fase delle
valutazioni istruttorie, né costituisce il momento
dell’assunzione della decisione finale del
procedimento...La natura pre-decisoria della
comunicazione de qua è stata posta in luce da Tar
Campania,sez.II,24 marzo 2006,n.3174, il quale ha
rilevato che la norma in parola, quale mezzo preventivo
di soluzione di potenziali conflitti,dà luogo ad una
fase pre-decisionale a contraddittorio pieno sulle
ragioni ostative all’accoglimento della domanda di
parte...La comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza di parte appare dunque
costituire, contemporaneamente, momento terminale della
prima fase istruttoria ed eventuale momento iniziale di
una seconda fase istruttoria (nel caso in cui l’istante
intenda replicare al preavviso di rigetto della P.A.),
nel corso della quale l’amministrazione è tenuta a
valutare, ove pertinenti all’oggetto del procedimento,
le osservazioni e i documenti prodotti dall’istante,
dando atto nella parte motiva del provvedimento finale
delle ragioni del loro eventuale rigetto”.37
E ancora (in un paragrafo
significativamente titolato ”Collocazione nella
scansione delle fasi procedimentali”):
“Per quanto riguarda la sua (-
della comunicazione di preavviso di rigetto - )
collocazione all’interno della scansione in fasi del
procedimento, secondo alcuni la comunicazione in parola
appartiene ancora alla fase istruttoria. Essa infatti
prelude alla predisposizione, da parte del privato,di
apporti utili a prospettare interessi o fatti prima
pretermessi,ignorati o mal valutati; dà impulso alla
rimozione-ove possibile- dei fattori ostativi
all’accoglimento; in termini più generali ed
onnicomprensivi,spinge, verso il completamento della
cornice istruttoria nella quale si andrà a radicare il
provvedimento finale.
E’ dunque evidente che la fase
decisoria vera e propria non può prendere avvio se non
dopo che il privato abbia replicato per iscritto o
documentalmente, in quanto solo allora sarà possibile
“decidere” (cioè principiare la fase di valutazione
comparativa tra gli interessi) con cognizione di causa,
vale a dire tenendo conto degli apporti conoscitivi
(opinioni/rappresentazioni) dell’istante. Ciò
risulterebbe confermato anche in caso di mancato
intervento del privato,perchè l’amministrazione sarebbe
comunque tenuta ad acquisire al procedimento tutti i
fatti rilevanti (taciuti dall’interessato o addirittura
sopravvenuti rispetto all’inoltro della comunicazione ex
art.10-bis) e ciò costituisce un adempimento
che,incidendo sulla completezza dell’istruttoria, non
può che appartenere alla omonima fase procedimentale.”38
Per inciso, rileviamo in questa
serrata elaborazione dottrinale che l’atto di
“predisposizione” da parte del privato di apporti utili
a prospettare interessi o fatti “spinge” verso il
completamento della Fase Istruttoria, al pari
dell’acquisizione di tutti i fatti rilevanti da parte
dell’amministrazione (adempimento che,incidendo sulla
sua completezza, non può che appartenere appunto alla
medesima Fase Istruttoria).
Tale cardinale precisazione, oltre
che richiamare la “valutazione” delle “condizioni di
ammissibilità”, dei “requisiti di legittimazione” ed dei
“presupposti che siano rilevanti per l'emanazione di
provvedimento” (di cui,appunto, all’art.6 comma 1-a)
L.241/90 ),riconducendo “l’attività di verifica
preliminare” - precedentemente enucleata - nel pieno
alveo della Fase Istruttoria, risulta quasi una
notomizzazione del quesito da cui siamo partiti (“Quale
fase del procedimento amministrativo è diretta a
predisporre ed accertare i presupposti dell'atto da
emanare?”), indirizzando in maniera assolutamente
persuasiva alla corretta risoluzione.
E infine la ‘chiusura del cerchio’,
con il chiaro richiamo alla Lezione Sandulliana:
“La norma si presta, però, a
valorizzare una diversa classificazione delle fasi del
procedimento amministrativo,quella operata dal Sandulli.
Questo autore distingue nel procedimento tre fasi:
quella preparatoria,quella costitutiva e quella
integrativa dell’efficacia. La fase preparatoria si
distingue in diversi stadi: l’iniziativa, l’istruttoria,
lo stadio predecisionale e quello di determinazione del
provvedimento finale. Il preavviso di provvedimento
negativo si inserisce bene nello stadio predecisorio. In
effetti la comunione dei motivi che ostano
all’accoglimento della domanda presuppone che sia stata
già effettuata una valutazione della completezza
dell’istruttoria, del valore probatorio del materiale
raccolto ed una comparazione degli interessi pubblici e
privati sottesi all’azione amministrativa, in mancanza
dei quali non sarebbe possibile comunicare ai terzi che
l’istanza non merita accoglimento.Gli eventuali vizi
dell’istruttoria che il privato potrà
evidenziare,possono tutt’al più giustificare una
riapertura dell’istruttoria, disposta dal dirigente
incaricato di adottare il provvedimento finale, ai sensi
dell’art.6, comma 1, lett.e), della legge n.241/1990,
motivando in merito”.39
La comunione dei motivi che ostano
all’accoglimento della domanda presuppone che sia stata
quindi già effettuata una valutazione della completezza
dell’istruttoria, del valore probatorio del materiale
raccolto (al pari di una comparazione degli interessi
pubblici e privati sottesi all’azione amministrativa).
E’ appunto la collocazione -di tale
valutazione di completezza , del valore probatorio del
materiale raccolto e della comparazione degli interessi
pubblici/privati sottesi- nello “stadio istruttorio”
della fase preparatoria del Procedimento Amministrativo,
a determinare la conseguente collocazione del preavviso
di provvedimento negativo de qua nello stadio
predecisorio, immediatamente consequenziale.
Sembrerebbe verosimile una
prospettazione analogica rispetto all’ “attività di
verifica preliminare” di cui all’art.6 comma 1 lett.a) ;
che,perciò, risulterebbe così pienamente investita d’una
collocazione nella Fase Istruttoria del Procedimento
Amministrativo (o meglio nello “stadio dell’istruttoria”
della Fase Preparatoria secondo l’ermeneutica operata
dal Sandulli).
5. La collocazione del “predisporre
ed accertare i presupposti dell'atto da emanare” nella
Fase Istruttoria : una ricostruzione a partire dal
‘vizio’ dell’atto
Sussiste, infine, un modo
suggestivo (ma non meno rigoroso della rassegna dei
percorsi già esposti) per giungere alla conclusione
univoca di esattezza della collocazione nella Fase
Procedimentale Istruttoria del “predisporre ed accertare
i presupposti dell'atto da emanare”.
La giurisprudenza reputa infatti
“pacificamente che la contraddittorietà dell’atto con i
risultati dell’istruttoria costituisca un vizio del
provvedimento idoneo a inficiarne la legittimità.
Si tratta di un vizio della
motivazione in quanto, secondo l’art.3 della legge
n.241/90, la motivazione deve indicare i presupposti di
fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la
decisione dell’amministrazione, in relazione alle
risultanze dell’istruttoria.
La giurisprudenza ha qualificato
tale vizio come eccesso di potere,in quanto costituisce
una violazione delle regole di logica ed imparzialità
che, pur non essendo previste in norme
espresse,costituiscono limiti intrinseci del potere
amministrativo.
In particolare, i giudici
riconoscono,tra le figure sintomatiche dell’eccesso di
potere, il difetto d’istruttoria, inteso come mancata
acquisizione di tutti gli elementi, che la legge o la
situazione di fatto richiedeva al fine della decisione,
o come mancata valutazione degli elementi raccolti”.40
Quindi la mancata acquisizione di
tutti gli elementi che la legge o la situazione di fatto
richiedevano al fine della decisione (atto del
“predisporre i presupposti dell’atto da emanare”) e la
mancata valutazione degli elementi raccolti (atto
dell’”accertare i presupposti dell’atto da emanare”)
integrano la fattispecie del difetto d’istruttoria,
riconosciuto in giurisprudenza tra le figure
sintomatiche dell’eccesso di potere.
La corretta collocazione del
“predisporre e accertare i presupposti” nell’ambito del
Procedimento Amministrativo viene in questa sede dedotta
dall’esame della particolare patologia degli atti
(viziati) rivenienti,enucleando ancora una volta la Fase
Istruttoria (il cui difetto può inficiare la legittimità
dell’atto scaturente) quale esatta e pertinente sede di
tali attività (che solo l’attenzione per le reiterazioni
ci preclude di definire,appunto, “istruttorie”...) .
Di particolare interesse a tal
proposito risulta la decisione del Consiglio di
Stato,sez.VI,14.10.99, n.1360, in occasione della quale
si è affermato-proprio a riguardo della sussistenza di
eccesso di potere per difetto d’istruttoria- che: “in
materia di agevolazioni finanziarie per il Mezzogiorno
previste dalla Legge n.64/86 - a seguito della nuova
procedura disposta dal D.L. 32/95- al fine di accelerare
la procedura per la concessione dei contributi
sottoponendo a lettura ottica i modelli all’uopo
predisposti per la compilazione delle domande, non si
deve escludere un’attività valutativa finale (ai sensi
dell’art.6 legge 7.8.90 n.241) effettuata dal
responsabile del procedimento, il quale ha l’onere di
verificare non solo gli eventuali errori propri dello
strumento utilizzato, ma anche la sussistenza dei
presupposti per l’emanazione del provvedimento; di
conseguenza è illegittima l’esclusione dai benefici di
cui alla legge 64 citata qualora con un’istruttoria più
approfondita sarebbe stato possibile accertare la natura
formale e non essenziale di errori od omissioni.”41
Il perno interpretativo della
pronuncia è appunto costituito dalla prefigurazione di
un’“istruttoria più approfondita”, tesa a verificare la
“sussistenza dei presupposti” per l’emanazione del
provvedimento (una fase istruttoria,quindi, nella quale
tale verifica di sussistenza/accertamento dei
presupposti possa rappresentarsi quale parte/momento
costitutivo e fondante).
1 Articolo 3. (Motivazione del
provvedimento) L.241/90 e smi: 1. Ogni provvedimento
amministrativo, compresi quelli concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei
pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato,
salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La
motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le
ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria.
2 (a cura di) Vittorio Italia,
“L’Azione Amministrativa- Commento alla L.7 agosto
1990,n.241 e smi,”Milano,2005,”Commento
all’art.3”,pagg.153-154.
3 (a cura di) Vittorio Italia,
“L’Azione Amministrativa- Commento alla L.7 agosto
1990,n.241 e smi,”Milano,2005,”Commento
all’art.3”,pag.155.
4 Tiziano Tessaro, Gli atti
amministrativi del Comune, Rimini, 2004, pagg.118-119.
5 Tiziano Tessaro, Gli atti
amministrativi del Comune, Rimini, 2004, pag.123.
6 Tiziano Tessaro, Gli atti
amministrativi del Comune, Rimini, 2004, pag.120.
7 Elio Casetta, Manuale di Diritto
Amministrativo, Milano, 2010, pagg.447-448.
8 Elio Casetta, Manuale di Diritto
Amministrativo, Milano, 2010, pagg.447.
9 Tiziano Tessaro, Gli atti
amministrativi del Comune, Rimini, 2004, IV, Il
Procedimento Amministrativo,pag.117
10 Tiziano Tessaro, Gli atti
amministrativi del Comune, Rimini, 2004, IV, Il
Procedimento Amministrativo,pag.117
11 Elio Casetta, Manuale di Diritto
Amministrativo, Milano, 2010,Il Procedimento
Amministrativo, pag.445
12 Aldo M.Sandulli,Manuale di
Diritto Amministrativo, Napoli, 1984,Gli atti
amministrativi, pag.632.
13
A.Bottiglieri-S.Cogliani-D.Ponte-R.Proietti, Commentario
alla legge sul procedimento
amministrativo,Padova,2007,Capo I- I Principi,
pagg.106-107.
14 (a cura di) Vittorio Italia,
“L’Azione Amministrativa- Commento alla L.7 agosto
1990,n.241 e smi,”Milano,2005,”Commento all’art.3”,pag.
158.
15 Concezione di cui l’Autore più
rappresentativo risulta senz’altro il Sandulli.
16 Linea interpretativa che si può
ben attestare al Benvenuti.
17 Per una ricognizione: tra gli
altri, A.Bottiglieri-S.Cogliani-D.Ponte-R.Proietti,
Commentario alla legge sul procedimento
amministrativo,Padova,2007, I Principi.
18 F.Benvenuti in L’attività
amministrativa (a cura di Pastori), ISAP, 1964.
19 Cogliani in
A.Bottiglieri-S.Cogliani-D.Ponte-R.Proietti, Commentario
alla legge sul procedimento
amministrativo,Padova,2007,Capo I- I Principi.
20 Elio Casetta, Manuale di Diritto
Amministrativo, Milano, 2010,Il Procedimento
Amministrativo, pag.448.
21 Articolo 6.(Compiti del
responsabile del procedimento)
1. Il responsabile del
procedimento:
a) valuta, ai fini istruttori, le
condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per
l'emanazione di provvedimento;
b) accerta di ufficio i fatti,
disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari,
e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito
svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può
chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di
dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può
esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare
esibizioni documentali;
c) propone l'indizione o, avendone
la competenza, indìce le conferenze di servizi di cui
all'articolo 14;
d) cura le comunicazioni, le
pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e
dai regolamenti;
e) adotta, ove ne abbia la
competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette
gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo
competente per l'adozione del provvedimento finale, ove
diverso dal responsabile del procedimento, non può
discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta
dal responsabile del procedimento se non indicandone la
motivazione nel provvedimento finale.
22 “Occorre,pertanto, che il
responsabile effettui un equo contemperamento tra quelle
che sono le esigenze emergenti nel corso del
procedimento: avendo sempre presenti sullo sfondo i
principi di efficienza ed efficacia dell’azione
amministrativa,il responsabile del procedimento dovrà da
una parte compiere tutte le attività utili a fornire un
quadro completo all’interno del quale adottare la
decisione più rispondente sia all’interesse pubblico che
all’interesse privato coinvolto nell’azione
amministrativa, dall’altra, esimersi dal compiere atti o
svolgere una qualsiasi attività che,non essendo nè utile
nè necessaria all’adozione di una scelta ponderata,
comporti un aggravio del procedimento,violando così uno
dei principi cardine della riforma che ha investito il
settore amministrativo” (così il Caringella in Corso di
Diritto Amministrativo,Milano,2008, “Il responsabile del
procedimento”)
23 Vale a dire dell’indicazione
sandulliana di puntuale associazione tra tipologie di
atti e singoli “fasi”, ”stadi”, ”sottofasi”
procedimentali (cfr. Aldo M.Sandulli,Manuale di Diritto
Amministrativo, Napoli, 1984,Gli atti amministrativi,
pag.631).
24 Cogliani in
A.Bottiglieri-S.Cogliani-D.Ponte-R.Proietti, Commentario
alla legge sul procedimento
amministrativo,Padova,2007,Capo II- Responsabile del
Procedimento.
25 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, Il
Procedimento Amministrativo.
26 Per la quale si richiama la
classica, paradigmatica tripartizione –tutta dottrinale-
dell’intera categoria dei procedimenti amministrativi
-sotto il profilo strutturale- in fasi denominate:
preparatoria, costitutiva ed integrativa dell’efficacia
(A.M.Sandulli,Manuale di Diritto
Amministrativo,Napoli,1984,pag.624).
27 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, pag.1639.
28 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, pag.1639.
29 Proietti in
A.Bottiglieri-S.Cogliani-D.Ponte-R.Proietti, Commentario
alla legge sul procedimento
amministrativo,Padova,2007,Capo II- Responsabile del
Procedimento,pag.163.
30 Su questa “collaborazione” del
privato già nella Fase Istruttoria del Procedimento
Amministrativo-secondo l’evoluzione storico/giuridica
accennata- si rimanda a quanto succintamente indicato
nel paragrafo 4.1.
31 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, Il
Responsabile del Procedimento.
32 “1. Il responsabile del
procedimento: a) valuta, ai fini istruttori, le
condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per
l'emanazione di provvedimento”
33 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, pag.1629.
34 Ma il “criterio di economicità”
dell’azione amministrativa è ben rinvenibile già
all’interno della Legge sul Procedimento Amministrativo
ed in particolare nell’ articolo 1,comma 1, L.241/90.
35 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, pag.1698.
36 Articolo 10-bis. Comunicazione
dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza – “1.
Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del
procedimento o l'autorità competente, prima della
formale adozione di un provvedimento negativo, comunica
tempestivamente agli istanti i motivi che ostano
all'accoglimento della domanda…”
37 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9, “3.La
natura istruttoria e pre-decisoria del preavviso di
rigetto”.
38 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9,
“6.Collocazione nella scansione delle fasi
procedimentali”.
39 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Sez.9,
“6.Collocazione nella scansione delle fasi
procedimentali”
40 F.Caringella, Corso di Diritto
Amministrativo (V Ediz.), Milano,2008, Il procedimento
amministrativo, pag.1632.
41 Consiglio di Stato, Sez.VI,
14/10/1999, n.1360. |
