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Il consolidamento fiscale è una
delle sfide più importanti che i paesi avanzati devono
affrontare in questo decennio. Ma come si possono
stabilizzare e poi ridurre i debiti pubblici? Si può
imparare dal passato. L'analisi di precedenti piani di
consolidamento fiscale e dei risultati ottenuti permette
di enucleare gli elementi di successo e insuccesso.
Indispensabile per i politici avere le idee chiare su
riforme strutturali da realizzare con il consenso
dell'opinione pubblica. Costruito spiegando i problemi e
gli obiettivi che si vogliono raggiungere.
La crisi finanziaria globale ha
causato un aumento vertiginoso del debito pubblico nelle
economie avanzate. La preoccupazione crescente ha
innescato vari dibattiti su come risolvere il problema.
Nelle economie avanzate in media il rapporto debito/Pil
è oggi vicino a livelli del 100 per cento, i più alti
dal dopoguerra, e sembra oltretutto destinato ad
aumentare ancora.
L’aggiustamento fiscale richiesto è
senza precedenti: serviranno molti anni per ridurre il
debito e riportarlo a livelli accettabili.
UN NUOVO APPROCCIO
Studi empirici hanno già
identificato episodi di aggiustamento fiscale sulle basi
dei risultati ex post. (1) Nel nostro libro utilizziamo
però un approccio nuovo. (2) Analizziamo piani di
consolidamento fiscale scelti in base alle riduzioni
previste in termini di debito e deficit. Questo
approccio ci permette di trarre lezioni non solo dai
successi, ma anche dai fallimenti, di confrontare i
risultati ex post con i piani ex ante e di eliminare le
distorsioni dovute alla selezione o sopravvivenza del
campione.
Analizziamo in dettaglio ciascuno
dei paesi del G7 e effettuiamo analisi statistiche
cross-country per tutti i paesi dell’Unione Europea
negli ultimi due decenni.
Riportiamo qui alcuni dei risultati
principali riguardo a ciò che i piani prevedevano
inizialmente, ciò che ha funzionato e no, e perché.
I PIANI E IL GRADO DI SUCCESSO
Non sorprende che i piani di
consolidamento, e il loro grado di ambizione, fossero
positivamente correlati alla gravità delle situazioni
fiscali iniziali, quali la prospettiva dell’ingresso
nella Unione monetaria. Nella maggior parte dei casi, la
loro struttura era ragionevole e basata su assunzioni
macroeconomiche (crescita, tassi di interesse, eccetera)
sorprendentemente simili alle proiezioni delle
previsioni indipendenti per lo stesso periodo.
Gli aggiustamenti previsti si sono
concentrati sui tagli alla spesa, in maniera
proporzionale all’entità iniziale della spesa pubblica,
in particolare in Europa. Ed è interessante notare come
la maggior parte dei piani prevedessero tagli della
spesa sufficientemente ampi da consentire, oltre alla
riduzione del deficit, anche una diminuzione delle
imposte. Solo un terzo dei grandi piani di
consolidamento europei indicava una crescita del
rapporto entrate/Pil, e meno di un sesto prevedeva
espliciti aumenti nella tassazione.
Nel complesso, i risultati ottenuti
sono stati in media positivi per il campione europeo:
per un miglioramento previsto del 2,5 per cento del Pil
nel corso di tre anni, quello effettivo è stato del 2
per cento del Pil. In media, i piani più ambiziosi hanno
dimostrarono di avere le stesse possibilità di
realizzazione di quelli meno ambiziosi. Tuttavia, i
governi non sono stati capaci di tagliare le spese tanto
quanto avevano previsto e, per compensare (sebbene solo
in parte), sono dovuti ricorrere a un incremento delle
entrate maggiore del previsto.
Il fenomeno si è verificato in modo
più pronunciato in Italia e in Francia a metà degli anni
Novanta, ma lo si ritrova anche in altri paesi, sia in
Europa che altrove.
IL RUOLO CHIAVE DELLA CRESCITA
ECONOMICA
L’elemento più importante che ha
determinato il raggiungimento degli obbiettivi indicati
dai piani è la crescita economica. Una crescita di un
punto percentuale al di sopra della proiezioni iniziali
ha ridotto l’errore di implementazione (la deviazione
degli aggiustamenti effettivi dagli aggiustamenti
pianificati) di mezzo punto di Pil. Vi è anche evidenza
di effetti asimmetrici: quando la crescita è stata
minore del previsto, l’errore di implementazione è
peggiorato di più di quanto sia migliorato quando la
crescita è stata superiore alle previsioni. Questo
suggerisce che i politici sono più propensi ad adottare
misure anticicliche quando l’economia è più debole del
previsto piuttosto che a risparmiare le entrate in
eccesso dovute a inaspettate accelerazioni della
crescita.
FATTORI POLITICI E ISTITUZIONALI
Sul piano istituzionale, diversi
fattori si sono dimostrati rilevanti per la
realizzazione degli obiettivi: (i) dati aggiornati e
accurati (revisioni al rialzo dei deficit iniziali
raramente hanno portato a incrementi della riduzione
prevista del debito che le compensassero), (ii) limiti
di medio termine vincolanti (iii) riserve di emergenza (iv)
coordinazione fra i vari livelli governativi e (v)
regole fiscali.
A livello politico, il sostegno
della popolazione ai piani di consolidamento fiscale si
è dimostrato molto più importante di una vasta
maggioranza in parlamento.
Ad esempio, all’inizio negli anni
Novanta i sondaggi indicavano che i cittadini canadesi
percepivano il livello del debito pubblico come il
principale problema del paese: questo ha facilitato il
successo del piano di consolidamento del Canada.
ALCUNE LEZIONI PER I POLITICI
Avere un piano: è di cruciale
importanza per rassicurare i mercati e l’opinione
pubblica e per mantenere bassi i costi di indebitamento.
Spiegare chiaramente da subito come
si intende reagire agli shock, in particolare quelli
relativi alla crescita economica. Il clima economico può
rivelarsi ben diverso da quello inizialmente previsto.
Un calo imprevisto nella crescita farà scendere le
entrate bassi e può mutare l'opinione del governo
riguardo alle politiche necessarie, se di aggiustamento
o di stimolo. Ecco due possibili opzioni per realizzare
piani non legati a variazioni dei livelli di crescita:
(i) proporsi obbiettivi strutturali (ii) proporsi
obbiettivi di spesa di medio periodo che non dipendono
dai cicli economici.
Migliorare la qualità, la
puntualità e la copertura dei dati fiscali perché
diminuisce la probabilità di avere sorprese spiacevoli e
difficili da risolvere a metà percorso.
Pensare a quali sono le spese che
convengono di più: è ciò che ha fatto il Canada, il caso
di maggior successo tra quelli che abbiamo esaminato. La
Germania di metà anni Duemila è un altro buon esempio.
Utilizzare le riforme strutturali:
pochi consolidamenti basati sulle entrate identificati
dagli studi precedenti erano state pianificati come tali
dai politici; piuttosto le entrate sono aumentate grazie
a fattori temporanei quali boom economici e prezzi dei
beni. Il nostro studio suggerisce che i consolidamenti
basati sulle riforme (della spesa o delle entrate) sono
quelli che ottengono i risultati migliori e più
duraturi.
Garantirsi l’appoggio dell’opinione
pubblica: è più probabile che si raggiungano gli
obiettivi di aggiustamento se hanno il sostegno
dell’opinione pubblica. Per ottenere il consenso dei
cittadini è fondamentale spiegare in modo chiaro che
l’aggiustamento fiscale è necessario per mantenere basso
il costo del credito e assicurare così la creazione di
posti di lavoro e la ripresa della crescita economica. E
il peso dell’aggiustamento deve essere suddiviso in modo
equo tra la popolazione.
(1) Alesina,
Alberto, and Silvia Ardagna, 1998, “Tales of Fiscal
Adjustments”, Economic Policy, No. 27, pp. 489-545.
(2) Mauro, Paolo
(ed.), 2011, Chipping Away at Public Debt—Sources of
Failure and Keys to Success in Fiscal Adjustment, New
Jersey: J. Wiley & Sons, Inc.
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