Procedimento amministrativo
di Michele Iaselli
Il procedimento amministrativo viene generalmente inteso come una successione logica e cronologica di atti posti in essere dallo stesso organo o da organi diversi con preordinazione alla adozione del provvedimento amministrativo costituente atto terminale della serie.
1. Tipologia
2. Fasi del procedimento
2.1. Fase preparatoria
2.2. Fase costitutiva
2.3. Fase integrativa dell'efficacia
1.Tipologia
Quanto alla tipologia dei procedimenti, questi sono suscettibili di varie catalogazioni: tra le più importanti vanno ricordante quelle dei procedimenti ad iniziativa ufficiosa o ad istanza di parte; quelle dei procedimenti volti all'adozione di provvedimenti di amministrazione attiva o di amministrazione contenziosa; nonché quelle relative ai procedimenti di primo e di secondo grado.
Nell'ambito poi del procedimento, talora possono rinvenirsi taluni sub-procedimenti dotati di maggiore o minore autonomia. Così, ad esempio, nel procedimento espropriativo, che è certamente di tipo complesso, possono isolarsi i sub-procedimenti volti: alla dichiarazione di pubblica utilità, alla determinazione e liquidazione dell'indennizzo, all'adozione del decreto di espropriazione ed, eventualmente, alla retrocessione del bene.
2. Fasi del procedimento
Il procedimento si sviluppa in varie fasi che si susseguono in ordine logico e cronologico. Costituisce dato ormai acquisito che esse devono essere ripartite nelle tre fondamentali fasi: preparatoria, costitutiva ed integrativa dell'efficacia.
2.1. Fase preparatoria
In essa rientrano le attività concernenti l'accertamento e la valutazione dei presupposti del provvedimento, vale a dire le condizioni di fatto la cui presenza è richiesta dall'ordinamento per la esistenza e la validità del provvedimento amministrativo.
Non tutti i presupposti rilevano nella fase preparatoria del procedimento. Ne sono esclusi, infatti, i presupposti sostanziali del provvedimento, quelli attinenti al soggetto attivo della funzione amministrativa, le attività con funzione autorizzatoria rispetto all'attività principale e infine le attività aventi una propria autonomia funzionale e strumentale, ancorché la loro esplicazione costituisca condizione per l'emanazione del provvedimento stesso.
Presupposti rilevanti nel procedimento sono, invece, quelle attività che pur non rientrando nell'attività propriamente satisfattoria dell'interesse pubblico concreto, sono peraltro in funzione della medesima, in quanto non dotate di una propria autonomia strutturale e funzionale. Inoltre, poiché rilevano come presupposti del procedimento, come circostanze di fatto cioè, la cui esistenza funge da condizione per la legittimità dell'emanazione del provvedimento, la loro mancanza determina la legittimità formale del provvedimento stesso, a differenza di quanto avviene per i presupposti sostanziali, che di esso costituiscono invece condizioni di legittimità sostanziale.
Gli atti della fase preparatoria possono essere classificati in tre stadi:
1) stadio dell'iniziativa, nel quale rientrano gli atti aventi una funzione propulsiva del procedimento. Vi si comprendono le domande e le istanze degli interessati dirette all'emanazione del provvedimento, effettuate da una diversa autorità o da un diverso ente in esplicazione di una pubblica funzione loro conferita, nonché le proposte di adozione del provvedimento da parte di altre autorità;
2) stadio dell'istruttoria, nel quale vengono acquisiti gli elementi di valutazione e si procede al vaglio degli stessi, anche mediante l'acquisizione di pareri;
3) stadio della determinazione del contenuto, nella quale si fissa il contenuto definitivo dell'atto mediante anche i necessari accordi con altre autorità amministrative.
2.2. Fase costitutiva
In essa rientrano le attività propriamente determinative della statuizione, con la quale si realizza l'interesse pubblico concreto cui è preordinata l'azione amministrativa.
Rispetto all'ipotesi semplice di statuizione amministrativa di competenza di un unico organo monocratico, vi sono quelle del concorso di più organi o dell'adozione di provvedimenti da parte di collegi amministrativi. Quando la pluralità di manifestazioni di volontà si presenta all'esterno in modo unitario, rilevano le figure dell'atto composto in senso ampio, cui si ricollegano quelle dell'atto soggettivamente complesso, del contratto e dell'atto composto in senso stretto.
L'atto soggettivamente complesso si distingue dal contratto sotto un profilo sostanziale, vale a dire per la diversa posizione assunta dall'interesse dei soggetti dell'atto stesso, posizione che è parallela nell'atto complesso e contrapposta, per converso, nel contratto.
L'atto soggettivamente complesso può scindersi nelle figure dell'atto complesso in senso stretto e dell'atto collegiale, oltreché in quelle dell'atto complesso uguale o disuguale.
La fattispecie dell'atto composto in senso stretto ricorre invece nei casi in cui le varie manifestazioni di attività, difettando di omogeneità, non riescono a fondersi in un complesso unitario, sicché talune attività assumono una posizione strumentale rispetto ad altre.
Nelle figure sopra indicate rileva sempre l'unicità e l'unitarietà del provvedimento, in quanto unica è la manifestazione di potere immediatamente realizzatrice di interessi pubblici; diversa è, al contrario, l'ipotesi in cui il provvedimento è costituito da una pluralità di manifestazioni, non unitarie, di distinti poteri (provvedimento plurimo).
Da tenere distinti dal provvedimento plurimo sono, infine, sia il provvedimento generale, che si rivolge ad una pluralità indeterminata, ma determinabile di destinatari, sia il provvedimento collettivo, che si dirige, invece, ad una collettività unitariamente considerata, pur riferendosi individualmente alle sfere giuridiche di ogni componente della collettività; in entrambi i casi il provvedimento è sempre unico.
2.3. Fase integrativa dell'efficacia
In essa rientrano quelle attività aventi una funzione, di regola, di controllo della determinazione adottata, volta a conferire efficacia al provvedimento amministrativo. Si tratta, però, di statuizioni distinte, in quanto manifestazioni di poteri diversi di un soggetto nei confronti di un altro.
Di norma, le predette attività intervengono in un momento immediatamente successivo alla conclusione della fase costitutiva. Talora, però, possono anche precederla, come nelle ipotesi di autorizzazione data da un soggetto ad un altro.
Le statuizioni che intervengono nella fase integrativa dell'efficacia vengono generalmente distinte in due gruppi, uno comprendente taluni atti che rilevano in sede di controllo preventivo di legittimità, quali l'approvazione, il visto e l'assenso, il quale, tuttavia, può anche non essere necessariamente preventivo; l'altro, invece, relativo a determinati atti di adesione dell'interessato rispetto a provvedimenti adottati nei suoi confronti.
Quanto, infine, alla rilevanza delle anomalie verificatesi nel procedimento sul provvedimento finale, costituisce principio pacificamente affermato dalla giurisprudenza quello secondo il quale i vizi del procedimento si convertono in vizi del provvedimento amministrativo, sicché il soggetto che da quest'ultimo si senta leso deve proporre l'impugnazione avverso il provvedimento stesso nel termine di decadenza all'uopo fissato e può far valere in quella sede gli eventuali vizi di legittimità in cui sia incorsa la pubblica amministrazione nella sequenza procedurale.
Quando però il vizio concerna un sub-procedimento dotato di autonomia nell'ambito di un maggiore procedimento di tipo complesso, la parte interessata è tenuta ad impugnare direttamente l'atto con il quale si chiude il sub-procedimento autonomo e deve dedurre in tale sede i vizi della fase sub-procedimentale. Ed è ovvio come nella successiva fase giustiziale di impugnazione dell'atto finale del maggiore procedimento complesso non potranno essere dedotti vizi concernenti la fase sub-procedimentale dotata di autonomia.
Fonti normative
Legge sul procedimento amministrativo - L. 7 agosto 1990, n. 241 (G.U. 18 agosto 1990);
Regolamento sull'accesso ai documenti amministrativi - d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184.
